Bundesverwaltungsgericht

Entscheidungsgründe

I.Der Kläger ist Träger mehrerer Sozialstationen, in denen er u.a. Krankenpflegekräfte beschäftigt.

Im Dezember 1988 beantragte der Kläger die Gewährung von Zuwendungen zur teilweisen Deckung der Personalkosten seiner zehn in Köln gelegenen Sozialstationen für das Jahr 1989 nach Maßgabe der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung von Sozialstationen (Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28. April 1983 (MBl NW 1983, S. 1219)) - Richtlinien 1983 -. Als "erwarteten Zuschuß" gab er die in Ziff. 5.2 Satz 3 der Richtlinien 1983 ausgewiesenen Festbeträge an, d.h. für vollzeitbeschäftigte Krankenpflegekräfte einen Jahresbetrag von jeweils 9 000 DM und für teilzeitbeschäftigte Krankenpflegekräfte einen Jahresbetrag von jeweils 4 500 DM.

Mit unveröffentlichter Verfügung vom 9. Mai 1989 bestimmte der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, daß die in den Richtlinien 1983 vorgesehenen Festbeträge für vollzeitbeschäftigte Krankenpflegekräfte um 2 000 DM und für teilzeitbeschäftigte Krankenpflegekräfte um 1 000 DM je Kalenderjahr zu kürzen seien. Daraufhin bewilligte der Beklagte mit Bescheiden vom 11. Juli 1989 die beantragten Zuwendungen, legte jedoch in Abweichung zu den veröffentlichten Richtlinien 1983 die gekürzten Zuwendungsbeträge entsprechend der Verfügung des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. Mai 1989 zugrunde.

Auf die am 16. August 1989 erhobenen Widersprüche gewährte der Beklagte dem Kläger entsprechend der weiteren, ebenfalls unveröffentlichten Verfügung des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 19. August 1989 für vollzeitbeschäftigte Krankenpflegekräfte einen weiteren Zuschuß von jeweils 1 000 DM und für teilzeitbeschäftigte Krankenpflegekräfte von jeweils 500 DM. Im übrigen wies er die Widersprüche mit Bescheiden vom 3. November 1989 zurück. Die daraufhin vom Kläger mit dem Begehren erhobene Klage, den Beklagten unter Änderung der entgegenstehenden Bescheide zu verpflichten, für die zehn in Köln gelegenen Sozialstationen weitere Zuwendungen von insgesamt 57 450 DM zu gewähren, hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 22. Mai 1991 abgewiesen. Die dagegen eingelegte Berufung hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 3. Dezember 1993 mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Klage sei unbegründet. Der Kläger habe weder einen Anspruch auf Gewährung der begehrten weiteren Zuschüsse noch einen Anspruch auf Neubescheidung. Eine rechtssatzmäßige Regelung, aus der sich ein Bewilligungsanspruch des Klägers herleiten lasse, bestehe nicht. Durch das Haushaltsgesetz 1989 (einschließlich der Nachtragshaushaltsgesetze) in Verbindung mit dem Haushaltsplan und durch die Richtlinien 1983 würden Ansprüche nicht begründet. Der einzelne Bürger könne aus einem Haushaltsplan keine unmittelbaren Ansprüche herleiten. Die Richtlinien 1983 seien als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften keine Rechtsnormen, die unmittelbar Ansprüche von Privaten begründen könnten.

Auch auf den den Beklagten bindenden Gleichheitssatz könne der Kläger den von ihm geltend gemachten Förderungsanspruch nicht stützen. Der Beklagte sei aufgrund der haushaltsmäßigen Bereitstellung der Fördermittel berechtigt gewesen, Subventionen für den im Haushaltstitel pauschal umrissenen Zweck zur Verfügung zu stellen; die Mittelverwendung selbst habe seiner Ermessensentscheidung oblegen. Dieses Ermessen habe der Beklagte fehlerfrei ausgeübt. Er habe allen Sozialstationen, die die Förderungsvoraussetzungen erfüllten, die begehrten Zuwendungen für Krankenpflegekräfte in gleicher Höhe bewilligt. Die Abweichung von den in den Richtlinien 1983 genannten Festbeträgen sei unter dem Blickwinkel des Art. 3 GG nicht zu beanstanden. Der Beklagte sei an die in diesen veröffentlichten Richtlinien ausgewiesenen Festbeträge nicht gebunden gewesen. Zwar könne die Leistungsverwaltung durch Art. 3 GG verpflichtet sein, eine in ständiger Verwaltungspraxis gehandhabte Ermessensausübung in gleichgelagerten Fällen zugrunde zu legen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz hindere jedoch nicht, eine Praxis aus sachgemäßen Erwägungen zu ändern. Ein solcher Fall sei hier gegeben.

Der Änderung der Bewilligungspraxis habe auch kein durchgreifender Vertrauensschutz des Klägers entgegengestanden. Die Tatsache jahrelanger Subventionierung begründe allein kein schützenswertes Vertrauen und daher auch keinen Anspruch auf Weitergewährung der Zuwendungen in gleichbleibender Höhe. Solange sich der Zuwendungsempfänger nicht auf weitergehende Zusagen oder ausdrückliche Vereinbarungen stützen könne, müsse er stets mit dem künftigen Wegfall der Zuwendungen rechnen.

Durch die Veröffentlichung der Richtlinien 1983 werde zwar die Erwartung richtliniengemäßer Förderung geweckt. Jedoch habe angesichts des Wortlauts der Richtlinien 1983 kein Zuwendungsempfänger annehmen dürfen, er werde so lange weiterhin gefördert werden, wie keine gegenteiligte Richtlinie bekanntgegeben werde. Denn in Ziff. 1.3 der Richtlinien 1983 werde ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Bewilligungsbehörde aufgrund "pflichtgemäßen Ermessens" entscheide; die Änderbarkeit der maßgebenden Ermessensgesichtspunkte werde somit durch die Richtlinien 1983 nicht ausgeschlossen.

Ein Anspruch auf gleichbleibende Ermessensausübung bestehe auch nicht, solange ausreichende Haushaltsmittel verfügbar seien. Denn innerhalb des Rahmens verfügbarer Haushaltsmittel setze die Zuwendungsgewährung erst noch eine zu treffende Ermessensausübung voraus, für die in den Richtlinien 1983 keine unabänderlichen Kriterien festgelegt seien. Der Kläger habe darum im Hinblick auf die Veröffentlichung der Richtlinien 1983 allenfalls darauf vertrauen können, daß die bestehende Zuwendungspraxis nur aus willkürfreien Erwägungen geändert würde, die auch die Belange des Zuwendungsempfängers berücksichtigten. Solche Erwägungen lägen hier der Änderung zugrunde.

Die neuen Ermessenserwägungen hätten auf das laufende Kalenderjahr, auf das sich der Bewilligungsantrag beziehe, und damit auf einen begonnenen, noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt eingewirkt. Das begegne rechtlichen Bedenken nur, wenn der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes im einzelnen Fall der abweichenden Ausübung des Ermessens Schranken setze. Das treffe jedoch nicht schon zu, wenn der Betroffene lediglich in seinen Erwartungen enttäuscht werde. Hinzu kommen müsse, daß er Dispositionen getroffen und billigerweise darauf habe vertrauen dürfen, die Ermessensbindung werde auf Dauer Bestand haben. Darauf, daß die Ermessensbindung auch im Jahre 1989 noch entsprechend den Richtlinien 1983 Bestand haben werde, habe der Kläger aber nicht vertrauen dürfen. Angesichts des Umstands, daß die Krankenkassen bereits seinerzeit einen erheblichen Teil der Aufwendungen der Sozialstationen im Bereich der häuslichen Krankenpflege erstattet hätten, habe sich ihm vielmehr die Erwägung geradezu aufdrängen müssen, daß eine weitere, ungekürzte Zuwendung des Landes in diesem Bereich sachlich nicht mehr zu rechtfertigen sei.

Bei der Kürzung des Zuwendungsbetrags seien die Belange der Träger der Sozialstationen auch hinreichend berücksichtigt worden. Die Kürzung sei im Verhältnis zu den jährlichen Personalkosten für eine Krankenpflegekraft gering ausgefallen. Auch sei es Sache des Klägers gewesen, im möglichen Rahmen Vorsorge für den Fall der Änderung der Zuwendungspraxis zu treffen, mit der er grundsätzlich habe rechnen müssen. Der Beklagte habe daher davon ausgehen dürfen, daß die geringen Kürzungen aufgefangen oder durch Umstrukturierungen von den Trägern der Sozialstationen wieder ausgeglichen werden könnten.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision des Klägers, mit der er eine Verletzung von Bundesrecht rügt und darum bittet, unter Änderung der vorinstanzlichen Entscheidungen sowie - soweit sie entgegenstehen - der angegriffenen Bescheide nach seinem Klageantrag zu erkennen.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.Die Entscheidung ergeht ohne mündliche Verhandlung. Die Beteiligten haben dazu ihr Einverständnis erklärt (§ 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das Berufungsgericht nimmt an, der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf eine ungekürzte Subventionierung der von ihm getragenen zehn Sozialstationen in Köln für das Jahr 1989 entsprechend den amtlich veröffentlichten Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung von Sozialstationen (Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28. April 1983 (MBl NW 1983, S. 1219)) - Richtlinien 1983 - sei unbegründet. Die vom Beklagten vorgenommene Kürzung der Fördermittel nach Maßgabe der die Richtlinien 1983 insoweit ändernden unveröffentlichten Verfügungen des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. Mai 1989 und vom 19. August 1989 sei nicht zu beanstanden. Das weitergehende Begehren des Klägers lasse sich weder aus dem Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 1989 vom 14. Dezember 1988 (GV NW 1988 S. 518) sowie den drei im Jahre 1989 erlassenen Nachtragshaushaltsgesetzen - Haushaltsgesetz 1989 - in Verbindung mit dem Haushaltsplan herleiten noch finde es eine Stütze in den Richtlinien 1983 als solchen oder in diesen Richtlinien in Verbindung mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und dem im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 und 28 GG) verankerten Gebot des Vertrauensschutzes. Dagegen ist auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bundesrechtlich nichts zu erinnern. Dabei unterliegen Auslegung und Anwendung der Vorschriften der Landeshaushaltsordnung vom 14. Dezember 1971 (GV NW S. 397) - LHO - durch das Berufungsgericht, soweit sie die Rechtswirkungen des Haushaltsplans wie auch die Zulässigkeit von staatlichen Zuwendungen aufgrund des Haushaltsplans betreffen, der rechtlichen Überprüfung durch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1996 - BVerwG 3 C 1.96 -). Nach Art. 109 Abs. 3 GG können nämlich durch Bundesgesetz für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht aufgestellt werden. Dies ist durch das Haushaltsgrundsätzegesetz vom 19. August 1969 (BGBl I S. 1273), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juli 1994 (BGBl I S. 1890), geschehen. An diese Grundsätze sind Bund und Länder gebunden. Durch § 3 des Gesetzes sind die Wirkungen des Haushaltsplans und durch die §§ 14, 26 Begriff und Zulässigkeitsvoraussetzungen von Zuwendungen geregelt.

1. Der Haushaltsplan des Landes Nordrhein-Westfalen für das Jahr 1989 begründet keine Rechte des Klägers. Zwar erfolgt die Feststellung des Haushaltsplans durch Gesetz (vgl. Art. 81 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950 (GS NW 100 S. 3), § 1 Abs. 2 LHO), doch ändert das nichts daran, daß er keine Rechtswirkungen außerhalb des Organbereichs von Landtag und Landesregierung entfaltet. Aus ihm kann deshalb kein Anspruch auf die Gewährung einer Subvention hergeleitet werden (vgl. etwa BVerfG, Beschluß vom 22. Oktober 1974 - 1 BvL 3/72 - BVerfGE 38, 121 (126) [BVerfG 22.10.1974 - 1 BvL 3/72]). Vielmehr stellt der Haushaltsplan mit Blick auf finanzielle Zuwendungen lediglich eine Legitimationsgrundlage für Ausgabenleistungen der Exekutive dar. Rechtsgrundlage für die Bereitstellung der hier in Rede stehenden Fördermittel durch den Beklagten ist daher das Haushaltsgesetz 1989 in Verbindung mit dem Haushaltsplan, in dessen Einzelplan 07 (Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales) Kapitel 07040 (Altenhilfe und soziale Hilfen), Titelgruppe 61 (Zuweisungen und Zuschüsse zur Förderung von Sozialstationen), Titel 684 61 (Sozialstationen in freier gemeinnütziger Trägerschaft) "Zuweisungen und Zuschüsse zur Förderung von Sozialstationen in freier gemeinnütziger Trägerschaft" ausgewiesen sind.

Die Richtlinien 1983 als solche geben ebenfalls nichts zur Stützung des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs her. Bei ihnen handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um verwaltungsinterne Weisungen und damit um Verwaltungsvorschriften (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil vom 26. April 1979 - BVerwG 3 C 111.79 - BVerwGE 58, 45 (49) [BVerwG 26.04.1979 - 3 C 111/79]). Sie sind dazu bestimmt, für die Verteilung von Fördermitteln Maßstäbe zu setzen und regeln insoweit das Ermessen der letztlich für die Verteilung bestimmten Stellen.

2. Allerdings ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. statt vieler, Urteil vom 17. April 1970 - BVerwG 7 C 60.68 - BVerwGE 35, 159 (161 ff.) [BVerwG 17.04.1970 - VII C 60/68]) anerkannt, daß Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus vermittels sowohl des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen. Das bedarf indes keiner Vertiefung. Denn das Berufungsgericht hat zutreffend erkannt, daß im vorliegenden Fall weder der Gleichheitssatz noch das Gebot des Vertrauensschutzes etwas für die Begründung des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Zahlung von Fördermitteln entsprechend den Richtlinien 1983 herzugeben geeignet sind.

a) Auszugehen ist davon, daß der Gleichheitssatz dem Subventionsgeber gebietet, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen; das ist hier durch den Erlaß der Richtlinien 1983 geschehen. Überdies begründet der Gleichheitssatz zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden; auch insoweit erhebt der Kläger keine Einwendungen. Ferner entspricht es der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteil vom 20. März 1973 - BVerwG 1 WB 217.72 - BVerwGE 46, 89 (90) [BVerwG 20.03.1973 - I WB 217/72]), daß ein durch Verhaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm aus willkürfreien, d.h. sachlichen Gründen geändert werden kann. Angesichts dessen hängt die Beantwortung der Frage, ob der Kläger für das Haushaltsjahr 1989 einen Anspruch auf Förderung (noch) nach den Richtlinien 1983 hat, unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG davon ab, ob diese Richtlinien oder genauer: der in Ziff. 5.2 Satz 3 dieser Richtlinien ausgewiesene Landeszuschuß für Krankenpflegekräfte je Kalenderjahr durch den unveröffentlichten Erlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. Mai 1989 (i.V.m. dem weiteren Erlaß vom 19. August 1989) formell und materiell wirksam geändert worden ist. Das ist mit dem Berufungsgericht anzunehmen.

aa) Ein Richtliniengeber kann - wie ausgeführt - aus sachgerechten Erwägungen eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift durch eine andere Verwaltungsvorschrift insgesamt aufheben oder - wie hier - in einem Einzelpunkt ändern. Dabei ist jedoch zu beachten, daß die ändernde Vorschrift in der Form ergehen muß, in der die abzuändernde Verwaltungsvorschrift um ihrer Wirksamkeit willen ergehen mußte (vgl. Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 467). Dieser Anforderung ist hier genügt. Die Richtlinien 1983 als abzuändernde Verwaltungsvorschriften bedurften für ihre Wirksamkeit keiner Veröffentlichung, so daß für den sie in Ziff. 5.2 Satz 3 ändernden Erlaß vom 9. Mai 1989 ebenfalls keine Veröffentlichung erforderlich war. Die Richtlinien 1983 sind nämlich nicht nach außen gerichtet mit Bindungswillen gegenüber Dritten; es handelt sich bei ihnen nur um nach innen gerichtete Verwaltungsanweisungen mit Bindungswirkung gegenüber den zur Verteilung der im jeweiligen Haushaltsplan des Landes Nordrhein-Westfalen ausgewiesenen Fördermittel bestimmten Stellen, d.h. den beiden Landschafts verbänden Rheinland und Westfalen/Lippe als überörtlichen Trägern der Sozialhilfe in Nordrhein-Westfalen. Für eine derartige Innenrichtung der Richtlinien 1983 spricht bereits ihre Veröffentlichung im Ministerialblatt. Ministerialblätter enthalten grundsätzlich innengerichtete Bestimmungen. Mit dieser Veröffentlichungsweise wird in der Regel das Ziel verfolgt, auf zweckmäßigste Weise die nachgeordneten Behörden zu informieren. Die damit angesprochene Vermutung kann zwar durch bestimmte Umstände widerlegt werden. Das mag indes im einzelnen auf sich beruhen. Denn selbst zur Information nicht primär der nachgeordneten Behörden, sondern bestimmter Dritter, wie zum Beispiel der förderungswürdigen Subventionsinteressenten veröffentlichte Verwaltungsvorschriften entbehren der Außenrichtung, wenn sie erkennbar Elemente der Unverbindlichkeit enthalten. Erläßt die Exekutive Verwaltungsvorschriften, an die sie erkennbar nicht ausnahmslos gebunden sein will, drängt das den Schluß auf eine Innenrichtung auf. Ein solcher Fall ist hier gegeben. In Ziff. 1.3 der Richtlinien 1983 ist ausdrücklich bestimmt, "ein Anspruch ... auf Gewährung der Zuwendungen besteht nicht, vielmehr entscheidet die Bewilligungsbehörde aufgrund ihres pflichtgemäßen Ermessens ...".

Da somit für das Wirksamwerden der Richtlinien 1983 deren Bekanntgabe an die Adressaten dieser innengerichteten Verwaltungsvorschriften, d.h. die beiden Landschaftsverbände, ausgereicht hätte, konnte auch der unveröffentlichte Änderungserlaß vom 9. Mai 1989 mit der Bekanntgabe an die Landschaftsverbände, an die er gerichtet war, wirksam werden. Dem Beklagten ist dieser Erlaß am 18. Mai 1989 (und der ihn zum Teil aufhebende Erlaß vom 19. August 1989 am 24. August 1989) zugegangen und damit bekanntgegeben worden.

bb) Der Auffassung des Berufungsgerichts, die Kürzung der in Ziff. 5.2 der Richtlinien 1983 vorgesehenen Zuschüsse für Krankenhauspflegekräfte sei von sachlichen Erwägungen getragen, ist ebenfalls beizupflichten.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts wurden Ende der 80iger Jahre die Personalkosten für die in der häuslichen Krankenpflege tätigen Pflegekräfte zunehmend durch Leistungen der Krankenkassen gedeckt. Dies führte dazu, daß schon im Jahr 1987 einige, im Jahr 1989 aber bereits über 100 der 486 Sozialstationen in Nordrhein-Westfalen Überschüsse erwirtschafteten. Dieser Entwicklung sollte durch die in Rede stehende Kürzung der Zuwendungen für Krankenpflegekräfte entgegengesteuert werden. Das leuchtet ein. Denn staatliche Zuwendungen sind grundsätzlich nicht zur Förderung von Vorhaben bestimmt, zu deren Ausführung und Finanzierung der Subventionsbewerber auch ohne staatliche Hilfe in der Lage ist. So dürfen Zuwendungen nach § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO an Stellen außerhalb der Landesverwaltung nur bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 23 LHO gewährt werden, d.h. nur bewilligt werden, wenn das Land an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht in notwendigem Umfang befriedigt werden kann. Deshalb kommen grundsätzlich keine Zuwendungen an Einrichtungen in Betracht, wenn und soweit sich diese selbst tragen oder gar Überschüsse erwirtschaften. Zu Recht hat deshalb das Berufungsgericht darauf hingewiesen, durch die gekennzeichnete Entwicklung hätten sich die allgemeinen Rahmenbedingungen für die Gewährung der Zuwendungen für Krankenpflegekräfte im Rahmen von Sozialstationen grundlegend geändert und das habe dem Richtliniengeber Veranlassung geben müssen, seine bisherige Verwaltungsanweisung mit Blick auf die Höhe der Zuschüsse für Krankenpflegekräfte zu überprüfen.

Zwar sind die Richtlinien 1983 noch im Jahre 1988 unverändert angewandt worden ungeachtet des Umstands, daß der Landesrechnungshof bereits im Jahre 1987 bei einigen Sozialstationen eine Überschußerwirtschaftung festgestellt hatte. Das hat indes keinen Einfluß auf die Rechtmäßigkeit der hier zu beurteilenden Änderung der Ziff. 5.2 der Richtlinien 1983 im Jahre 1989. Denn zur Gegensteuerung von Fehlentwicklungen im Wege der Änderung ist die Verwaltung stets befugt (vgl. Urteil vom 3. Oktober 1972 - BVerwG 1 C 36.68 - BVerwGE 41, 1 (10) [BVerwG 03.10.1972 - I C 36/68]). Im Falle zwischenzeitlich erkannter Rechtsverstöße der bisherigen Ermessenspraxis ist sie sogar verpflichtet, eine Praxisänderung herbeizuführen. Dementsprechend hat ein Zuwendungsempfänger auch keinen Anspruch auf Beibehaltung einer allgemeinen Subventionspraxis, die sich in vielen Fällen nicht mehr mit den rechtlichen Vorgaben (hier: der §§ 44 Abs. 1, 23 LHO) vereinbaren läßt. Daß die Sozialstationen gerade des Klägers im Jahre 1989 möglicherweise (noch) keine Überschüsse erwirtschaftet hatten, ist für die Rechtmäßigkeit der allgemeinen Änderung der Subventionspraxis, die sich zulässigerweise an einer feststellbaren Entwicklungstendenz im Förderungsbedarf orientieren kann, nicht ausschlaggebend. Die zweigleisige Vorgehensweise der Verwaltung im Jahre 1989 ist nach alledem jedenfalls im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. Den Sozialstationen, die bereits Gewinne erwirtschaftet hatten, wurde die Verwendung von Überschüssen für die Meueinstellung von Pflegekräften zur Auflage gemacht. Im übrigen wurden wegen der zunehmenden Kostendeckung durch Leistungen der Krankenkassen die Zuschüsse für Krankenpflegekräfte gekürzt.

Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung in diesem Punkt zusätzlich auf die durch das Inkrafttreten des Art. 1 § 37 des Gesetzes zur Strukturreform im Gesundheitswesen vom 20. Dezember 1988 (BGBl I S. 2477) bewirkten Änderungen der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse gestützt. Insoweit rügt die Revision, dem Kläger sei kein ausreichendes rechtliches Gehör gewährt worden. Zwar betrifft diese Rüge gemäß § 138 Nr. 3 VwGO einen absoluten Revisionsgrund. Doch gebietet diese Vorschrift nicht, ein im Ergebnis richtiges Urteil nur deshalb aufzuheben, weil eine der Sache nach nicht erforderliche Feststellung - hier über die Auswirkungen des Inkrafttretens des Art. 1 § 37 des Gesetzes zur Strukturreform im Gesundheitswesen vom 20. Dezember 1988 - möglicherweise unter Versagung rechtlichen Gehörs getroffen worden ist (u.a. Urteil vom 27. Januar 1977 - BVerwG 2 C 70.73 - BVerwGE 52, 33 (42) [BVerwG 27.01.1977 - II C 70/73] m.w.N.).

b) Zuzustimmen ist dem Berufungsgericht ferner in der Ansicht, der durch den Erlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. Mai 1989 bewirkten Änderung der Bewilligungspraxis stehe das verfassungsrechtlich verbürgte Gebot des Vertrauensschutzes nicht entgegen. Insoweit weist das Berufungsgericht eingangs zutreffend darauf hin, die Tatsache allein, daß der Kläger jahrelang Zuschüsse nach Maßgabe der Richtlinien 1983 erhalten habe, begründe im vorliegenden Fall kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine Weitergewährung dieser Zuwendungen in unveränderter Höhe. Vielmehr muß ein Subventionsempfänger grundsätzlich damit rechnen, daß bei Eintritt von - wie zuvor geschildert hier - grundlegenden Änderungen der allgemeinen Rahmenbedingungen Subventionen gekürzt werden (vgl. u.a. BVerfG, Beschluß vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - BVerfGE 78, 249 (284)). Die Frage, ob eine andere Betrachtungsweise deshalb geboten ist, weil die amtlich veröffentlichten Richtlinien 1983 durch den seinerseits nicht veröffentlichten Erlaß vom 9. Mai 1989 geändert worden sind oder weil die durch ihn bewirkte Reduzierung der Zuwendungsbeträge im laufenden Kalenderjahr rückwirkend vom 1. Januar 1989 erfolgt ist, ist mit dem Berufungsgericht zu verneinen.

Der Kläger konnte nicht erwarten, daß eine etwaige Änderung der Richtlinien 1983 nur durch eine veröffentlichte Verwaltungsvorschrift erfolgen werde. Verwaltungsvorschriften bedürfen grundsätzlich ebensowenig wie sie ändernde weitere Verwaltungsvorschriften einer allgemeinen Bekanntmachung; es gibt insoweit keine generelle Veröffentlichungspflicht. Vielmehr hat die Verwaltung grundsätzlich nach ihrem Ermessen darüber zu befinden, ob sie Verwaltungsvorschriften und deren Änderung publizieren oder lediglich den nachgeordneten Behörden bekanntmachen will. Hat sich die Verwaltung allerdings durch eine bestimmte Verwaltungsvorschrift in der einen oder der anderen Richtung gebunden, kann diese Verwaltungsvorschrift Grundlage des Vertrauens sein, die Verwaltung werde entsprechend verfahren. Die Richtlinien 1983 enthalten keine Vorschrift darüber, in welcher Form diese Richtlinien geändert werden sollen. Allein aus der Veröffentlichung der Richtlinien im Jahre 1983 läßt sich nichts für den Schluß ableiten, damit habe sich der Richtliniengeber für Änderungen auf diese Form festlegen wollen. Die Richtlinien 1983 sind mithin nicht geeignet, ein Vertrauen dahin zu begründen, ihre Änderung werde stets allgemein bekanntgemacht werden. Als eine derartige Vertrauensgrundlage könnte allenfalls die veröffentlichte Verwaltungsverordnung über den Abschluß der Bereinigung der Verwaltungsvorschriften vom 29. August 1961 (SMBl NW S. 1141 - VwV 1961 - i.d.F. vom 12. März 1963, MBl NW S. 310), die auch noch 1989 wirksam war, in Betracht kommen. Diese allgemeine Verwaltungsvorschrift bestimmt nämlich in § 5 Abs. 1 Satz 1, daß Verwaltungsvorschriften der Landesregierung und der obersten Landesbehörden in einem amtlichen Organ zu veröffentlichen sind. Jedoch sind von dieser Publikationspflicht nach § 5 Abs. 1 Satz 2 u.a. ausgenommen Verwaltungsvorschriften, die keine grundsätzliche Bedeutung haben und nur für wenige Empfänger von Interesse sind (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwV). Ein solcher Fall war hier nach Auffassung des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen mit Blick auf seinen Erlaß vom 9. Mai 1989 offenbar gegeben. Das begegnet aus der Sicht des Bundesrechts keinen durchgreifenden Bedenken. Die durch diesen Erlaß bewirkte Änderung betrifft eine grundlegende Änderung weder der Förderungsvoraussetzungen noch der Bemessungsgrundlagen oder des Bewilligungsverfahrens. Sie beinhaltet auch keine allgemeine Abweichung von den in Ziff. 5.2 Satz 3 Richtlinien 1983 bestimmten Festbeträgen, sondern regelt allein die Reduzierung dieser Festbeträge für den Kreis der Krankenpflegekräfte. Zudem waren Adressaten dieses Erlasses nur "wenige", nämlich allein die beiden Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfalen.

Der Richtliniengeber hat überdies nicht deshalb gegen das Gebot des Vertrauensschutzes verstoßen, weil er den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung der Ziff. 5.2 Satz 3 der Richtlinien 1983 auf den 1. Januar 1989 festgesetzt hat. Unter diesem Blickwinkel könnte die Rechtmäßigkeit des Erlasses vom 9. Mai 1989 und der darauf beruhenden Ermessensausübung allenfalls Bedenken begegnen, wenn damit nachträglich in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände nachteilig ändernd eingegriffen worden wäre. Das trifft indes nicht zu. Die Förderung nach den Richtlinien 1983 knüpft an die Personalausgaben für die Sozialstationen im Kalenderjahr an. Das Kalenderjahr ist somit der allein maßgebliche Zeitraum für die Bestimmung, ob der der Förderung zugrundeliegende Sachverhalt abgeschlossen ist. Aus diesen Gründen kann der Ansicht des Klägers nicht gefolgt werden, die in den Monaten des Jahres 1989 bis zur Bekanntmachung des Bewilligungsbescheids von ihm aufgewandten Personalkosten bildeten abgeschlossene Sachverhalte, in die der Erlaß vom 9. Mai 1989 zu seinem Nachteil eingegriffen habe. Vielmehr ist der Annahme des Berufungsgerichts beizupflichten, die im laufenden Haushaltsjahr 1989 erfolgte Richtlinienänderung habe sich lediglich auf einen zwar begonnenen, aber noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt bezogen.

Vor diesem Hintergrund ließe sich aus der Tatsache, daß der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen seinen Erlaß vom 9. Mai 1989 mit Wirkung auf den 1. Januar 1989 in Kraft gesetzt hat, nur dann etwas zugunsten des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs herleiten, wenn ein verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen des Klägers mit Blick auf die Förderung für das Haushaltsjahr 1989 eine Beschränkung der Ermessensausübung auf eine Gewährung der beantragten Zuwendungen nach Maßgabe (noch) der Richtlinien 1983 geböte. Ein solches Vertrauen setzt jedoch außer einer adäquaten Vertrauensbetätigung des Betroffenen eine Schutzwürdigkeit dieser Vertrauensbetätigung (vgl. dazu etwa Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 77.74 - BVerwGE 48, 87 (92 f.) [BVerwG 28.02.1975 - IV C 77/74]) voraus. Jedenfalls daran fehlt es auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hier.

Einzuräumen ist dem Kläger, daß grundsätzlich eine richtliniengemäße Förderung selbst vor Konkretisierung einer entsprechenden Richtlinie durch einen Bewilligungsbescheid erwartet werden kann, wenn ein begonnenes Vorhaben, das in der Vergangenheit bereits subventioniert worden ist, im neuen Haushaltsjahr fortgeführt wird. Eine solche Erwartung wird durch die Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO gedeckt, die gemäß Ziff. 1.1 der Richtlinien 1983 für die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung von Sozialstationen nach Maßgabe dieser Richtlinien anzuwenden sind. Deshalb konnte sich der Kläger veranlaßt sehen, für das Jahr 1989 Dispositionen zur personellen Ausstattung und damit zur Weiterführung seiner Sozialstationen mit Krankenpflegekräften bereits vor Ergehen des Bewilligungsbescheids zu treffen. Das rechtfertigt indes nicht schon den Schluß auf eine derartige Ermessensreduzierung, daß dem Antrag des Klägers auf eine Förderung nach Maßgabe der Richtlinien 1983 hätte stattgegeben werden müssen. Denn die vorgenommenen Dispositionen des Klägers sind nicht schutzwürdig. An einer solchen Schutzwürdigkeit mangelt es nämlich, wenn dem Betroffenen Umstände bekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt waren, die eine Änderung der Förderungspraxis rechtfertigen (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil vom 22. Januar 1993 - BVerwG 8 C 46.91 - BVerwGE 92, 8 (20) [BVerwG 22.01.1993 - 8 C 46/91]). So liegt es im vorliegenden Fall mit Rücksicht auf die bereits oben behandelte Übernahme der Personalkosten für die in der häuslichen Krankenpflege tätigen Pflegekräfte durch die Krankenkassen und die dadurch bewirkte Überschußerwirtschaftung verschiedener Sozialstationen in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre. Durch diese Entwicklung, die dem Kläger nicht unbekannt geblieben sein kann, wurde der Förderung nach Maßgabe der in den Richtlinien 1983 ausgewiesenen Festbeträge für Krankenpflegekräfte und damit zugleich der Schutzwürdigkeit eines etwaigen Vertrauens auf eine Weiterführung dieser Förderung auch noch im Jahre 1989 sozusagen die Grundlage entzogen. Zu Recht führt das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang aus, aufgrund der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse habe der Kläger mit einer Reduzierung der Förderbeträge schon für das Jahr 1989 rechnen müssen und er sei gehalten gewesen, dafür Vorsorge zu treffen.

Angesichts dessen könnte eine andere Beurteilung nur angezeigt sein, wenn die durch das Inkrafttreten des Erlasses vom 9. Mai 1989 am 1. Januar 1989 (i.V.m. dem Erlaß vom 19. August 1989) bewirkte Kürzung der Zuwendungen für das Jahr 1989 zu nahezu untragbaren Verhältnissen für den Kläger geführt hätte (vgl. zu diesem Ansatz etwa Urteil vom 24. Juli 1966 - BVerwG 6 C 72.63 - DVBl 1966, 857[BVerwG 24.06.1966 - VI C 72/63]). Der Kläger macht selbst nicht geltend, daß dies der Fall sein könnte. Insoweit ist die Wertung des Berufungsgerichts nicht zu beanstanden, die Kürzung des Festbetrags für Krankenpflegekräfte um 1 000 bzw. 500 DM für das Kalenderjahr sei zurückhaltend ausgefallen und müsse im Verhältnis zu den mit jährlich ca. 50 000 DM pro Pflegekraft anfallenden Personalkosten als gering angesehen werden. Der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen ist damit dem ausdrücklichen Wunsch der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtsverbände nach einer stufenweisen Reduzierung der Förderung für Krankenpflege nachgekommen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Driehaus

Sommer

van Schewick

Dr. Pagenkopf

Dr. Borgs-Maciejewski