Bundesverwaltungsgericht

Entscheidungsgründe

I.Der Kläger ist Teilnehmer der Zusammenlegung Wahlen. Seine Abfindungsgrundstücke Gemarkung W. Flur ... Nrn. ... und ... sind mit folgender im Zusammenlegungsplan festgesetzter Dienstbarkeit belastet:"Die Zivilgemeinde Losheim ist berechtigt, einen Weg in einer Breite von 4 m, wie in der Zusammenlegungskarte dargestellt, auszubauen und zu unterhalten. Die Zivilgemeinde Losheim gestattet das Geh- und Fahrrecht wie auf einem Feldwirtschaftsweg."

Der Kläger nutzt diese Grundstücke zusammen mit einem ihm im Wege der Aufstockung zugeteilten Grundstück und einer hinzugepachteten Fläche als Weideland, das insgesamt umzäunt ist, und zwar so, daß der durch die Dienstbarkeit gesicherte Weg an der Westseite der Grundstücke sowie an der Ostseite am Ende der Pachtfläche durch Drahtzäune bzw. Tore - die Ausführung ist umstritten - geschlossen ist.

Gegen den Kläger unmittelbar aufgrund des Zusammenlegungsplanes eingeleitete Zwangsmaßnahmen (Androhung und Festsetzung von Zwangsgeld) mit dem Ziel der Beseitigung dieser Wegesperren wurden durch Urteil des Flurbereinigungsgerichts Koblenz vom 29. Mai 1979 - 9 C 149/78 S - (RzF 137 I S. 19) aufgehoben, im wesentlichen mit der Begründung, daß es an einem (Grund-)Verwaltungsakt fehle, der eine entsprechende Handlungspflicht des Klägers verfüge.

Daraufhin wies der Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 8. November 1979 auf die eingangs erwähnte Dienstbarkeit hin, die inzwischen im Grundbuch eingetragen worden sei. Weiter heißt es in dem Bescheid:"Die Belastung bedeutet für Sie, daß Sie den Gemeingebrauch an dem Feldwirtschaftsweg zu dulden haben. Das heißt, daß Sie keinerlei Hindernisse oder sonstige Tatbestände schaffen dürfen, die die Benutzung des Weges im Sinne der Dienstbarkeit beeinträchtigen.Sie dürfen u.a. keine Zäune, Tore, Schranken, Drähte, Gatter oder sonstige Umfriedungen anbringen, keine die Wegefläche unterbrechenden Maßnahmen treffen und müssen überhaupt alles unterlassen, was dem Gemeingebrauch an dem Feldwirtschaftsweg entgegensteht."

Der vom Kläger hiergegen eingelegte Widerspruch war erfolglos. Der Kläger bleibe aufgefordert, so ist im Tenor des Widerspruchsbescheides ausgeführt, das Wegerecht zu dulden, den strittigen Stacheldrahtverhau zu beseitigen, den Weg in seinem ganzen Verlauf offenzuhalten und alles zu unterlassen, was dem ungehinderten Gemeingebrauch an dem Feldwirtschaftsweg entgegenstehe.

Das Flurbereinigungsgericht hat die sodann erhobene Klage, gerichtet darauf, den Bescheid vom 8. November 1979 in der Form des Widerspruchsbescheides aufzuheben, abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Der angefochtene Bescheid mit seinem im Tenor des Widerspruchsbescheides wiedergegebenen Inhalt sei rechtmäßig. Nach der auch für das beschleunigte Zusammenlegungsverfahren geltenden Vorschrift des § 37 Abs. 1 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG - seien im Rahmen der Flurbereinigung u.a. Wege zu schaffen, durch welche die Grundlagen der Wirtschaftsbetriebe verbessert, der Arbeitsaufwand vermindert und die Bewirtschaftung erleichtert werden. Eine solche Maßnahme stelle hier die Belastung der Grundstücke des Klägers mit einer Wegedienstbarkeit dar.

Der Meinung des Klägers, daß er das Wegerecht nicht beeinträchtige, wenn er an den Grenzen seiner Grundstücke bzw. des sich anschließenden Pachtlandes bewegliche Sperren errichte, die nach seiner Auffassung von jedem Passanten geöffnet (und geschlossen) werden könnten, könne nicht gefolgt werden. Wie sich aus dem Hinweis in der Belastung auf Form und Umfang des Wegeausbaus und aus der Umschreibung des Geh- und Fahrrechts "wie auf einem Feldwirtschaftsweg" ergebe, sei eine auf solchen Wegen übliche ungehinderte Nutzung bezweckt und deshalb jede - auch die nur vorübergehende - Schließung des Weges ausgeschlossen. Daß dieser nicht förmlich dem öffentlichen Verkehr gewidmet worden sei, sei ohne Einfluß auf den Umfang der für den Kläger bestehenden Verpflichtungen. Auch komme es nicht darauf an, daß eine Einfriedung der Weideflächen des Klägers entlang des Weges mit erheblichen - nach Auffassung des Klägers für ihn nicht tragbaren - Kosten verbunden sei. Dies hätte mit Rechtsbehelfen gegen den Zusammenlegungsplan geltend gemacht werden müssen, was indessen nicht geschehen sei; der Plan sei dem Kläger gegenüber rechtsbeständig.

Die Errichtung von Sperren bzw. Toren auf dem Weg wäre danach nur zulässig, wenn die Beigeladene zu 1 sie gestattet hätte. Dies sei jedoch bisher nicht geschehen. Bei dieser Sachlage widersprächen die vom Kläger angebrachten Wegesperren den Anordnungen des Zusammenlegungsplanes. Die Flurbereinigungsbehörde habe in jedem Stadium des Verfahrens bis zur - hier noch nicht erfolgten - Schlußfeststellung die zur Durchführung des Verfahrens notwendigen Verwaltungsakte zu erlassen und diese gegebenenfalls auch mit Mitteln des Zwangs durchzusetzen. Diese Verpflichtung bestehe auch und gerade gegenüber den sonstigen Teilnehmern, die, auch wenn sie selbst kein Rechtsmittel eingelegt hätten, verlangen könnten, daß die Behörde, die Durchführung der sie begünstigenden Regelungen des Planes gegebenenfalls erzwinge. Folgerichtig müsse der Behörde dann die Berechtigung zustehen, Maßnahmen zur Sicherung dieser Rechte zu ergreifen und diese notfalls zwangsweise durchzusetzen.

Unerheblich sei, daß die anderen Beteiligten - hier etwa die Beigeladene zu 1 - gegen den Kläger auch nach bürgerlich-rechtlichen Vorschriften vorgehen könnten. Denn die Berechtigung und Verpflichtung der Flurbereinigungsbehörde zur notfalls zwangsweisen Durchsetzung der Plananordnungen bestünden unbeschadet solcher zivilrechtlicher Ansprüche.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, mit der er sein Begehren weiterverfolgt. Er meint, der Bescheid des Beklagten vom 8. November 1979 enthalte eine Mischung von Feststellungen einerseits und Duldungs- und Unterlassungsgeboten andererseits. Im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot sei es nicht selbstverständlich, aus dieser Mischung im Wege der Umdeutung eine selbständige ergänzende Beseitigungsanordnung herauszulesen, wie es das Flurbereinigungsgericht getan habe, indem es unter Rückgriff auf den Tenor des Widerspruchsbescheides angenommen habe, daß er - der Kläger - u.a. aufgefordert worden sei, "den Stacheldrahtverhau zu beseitigen". Er wende sich auch gegen die Feststellung in dem Ausgangsbescheid, er dürfe keine Zäune usw. anbringen, keine die Wegefläche unterbrechenden Maßnahmen treffen und müsse alles unterlassen, was dem Gemeingebrauch entgegenstehe. Das Flurbereinigungsgericht habe offengelassen, ob diese Feststellung neben der Beseitigungsanordnung erhalten geblieben sei. Für beides fehle es an einer gesetzlichen Ermächtigung. Mit der Eintragung der im Flurbereinigungsplan vorgesehenen Dienstbarkeit im Grundbuch sei der Plan insoweit vollzogen. Rechte in bezug auf die Dienstbarkeit, insbesondere die Abwehr von Störungen, seien deshalb von diesem Zeitpunkt an nach bürgerlichem Recht zu beurteilen.

Der Beklagte und die Beigeladene zu 1 sind im Revisionsverfahren nicht gemäß § 67 Abs. 1 VwGO vertreten. Die Beigeladene zu 2 beantragt, das Urteil des Flurbereinigungsgerichts und die angefochtenen Behördenbescheide aufzuheben.

II.Die zulässige Revision ist begründet. Das Flurbereinigungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, weil der Bescheid des Beklagten vom 8. November 1979 rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Nicht zu beanstanden ist allerdings, daß das Flurbereinigungsgericht diesen Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides als inhaltlich hinreichend bestimmt (vgl. § 37 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 1056 "Saarländisches Verwaltungsverfahrensgesetz" vom 15. Dezember 1976 ) angesehen und ihm, wie sich aus der Feststellung auf Seite 9 des angefochtenen Urteils ergibt, die an den Kläger gerichtete Aufforderung entnommen hat, die von diesem geschaffenen Wegesperren zu beseitigen. Der Revision ist zwar zuzugeben, daß sich Inhalt und Reichweite der von der Flurbereinigungsbehörde getroffenen Regelung nicht ohne weiteres schon aus dem Wortlaut des behördlichen Ausspruchs erschließen. Dieser darf indessen nicht isoliert gesehen, muß vielmehr im Zusammenhang mit dem im Verfahren 9 C 149/78 S ergangenen Urteil des Flurbereinigungsgerichts vom 29. Mai 1979 gewürdigt werden. Darin war ausgeführt, daß es für den Einsatz von Zwangsmitteln im Sinne des § 137 Abs. 1 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG -, das hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546) anzuwenden ist, an einem (Grund-)Verwaltungsakt fehle, der die gegenüber dem Kläger geltend gemachte Verpflichtung, "den Weg ... offenzuhalten und den Stacheldraht zu entfernen", begründe, eine Handlungspflicht "zur Beseitigung der Sperre (Tore)" verfüge (a.a.O., S. 20 f.). Dem Beklagten ging es vor diesem Hintergrund darum, mit seinem Bescheid vom 8. November 1979 eben diese Handlungsverpflichtung auszulösen. Dies kommt in der angefochtenen Verfügung auch hinreichend deutlich zum Ausdruck, und zwar einmal in dem einleitenden Hinweis darauf, daß der Bescheid "unter Beachtung" des vorausgegangenen Urteils erlassen werde, und zum anderen in der abschließenden Bemerkung, daß er seine "Begründung in den Ausführungen des o.a. Urteils" finde. Es stellt deshalb keine zusätzliche selbständige Beschwer in der Bedeutung des § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO dar, wenn es in dem Widerspruchsbescheid u.a. heißt, daß der Kläger aufgefordert bleibe, "den strittigen Stacheldrahtverhau zu beseitigen". Durch diese Hervorhebung wird vielmehr nur die bereits mit dem Ausgangsbescheid ausgesprochene Beseitigungsanordnung klargestellt und bestätigt.

Die weiteren Ausführungen im Ursprungs- wie im Widerspruchsbescheid, daß der Kläger den Gemeingebrauch an dem Feldwirtschaftsweg zu dulden und diesen in seinem ganzen Verlauf offenzuhalten habe, deshalb keine Zäune usw. anbringen und keine die Wegefläche unterbrechenden Maßnahmen treffen dürfe sowie überhaupt alles unterlassen müsse, was dem ungehinderten Gemeingebrauch an dem Weg entgegenstehe, dienen lediglich der Begründung dieser Anordnung. Selbständige Bedeutung, zumal im Sinne eines feststellenden Verwaltungsakts, gerichtet darauf, die sich aus der Wegedienstbarkeit ergebenden Pflichten des Klägers über den konkreten Anlaßfall hinaus auch für die Zukunft rechtsverbindlich (vgl. BVerwGE 58, 37 <39>[BVerwG 25.04.1979 - 8 C 52/77]) zu bestimmen, kommt ihnen entgegen der Befürchtung des Klägers nicht zu.

Das Flurbereinigungsgericht hat indessen verkannt, daß es dem Beklagten für die angegriffene Beseitigungsanordnung - Gleiches würde im übrigen gelten für eine ergänzende Feststellung mit dem vorbezeichneten Inhalt - an der notwendigen gesetzlichen Ermächtigung mangelt. Die Flurbereinigungsbehörde kann, wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, nicht jedwede Anordnung treffen, die sie im Rahmen ihres weitgespannten Tätigkeitsbereichs für notwendig und zweckmäßig hält. Sie muß sich vielmehr in jedem Fall auf eine konkrete Vorschrift des Flurbereinigungsgesetzes stützen können, die die einzelne Maßnahme zuläßt (Urteil vom 13. November 1958 - BVerwG 1 C 132.57 - [BVerwG 13.11.1958 - I C 132/57]; BVerwGE 15, 72 <75 f.>[BVerwG 25.10.1962 - I C 212/58];  40, 143 <147>[BVerwG 14.06.1972 - V C 75/71]; vgl. auch BVerwGE 41, 170 <172>[BVerwG 16.11.1967 - V C 3/72];  64, 232 <235>[BVerwG 26.11.1981 - 5 C 56/80]). An einer solchen Vorschrift fehlt es im vorliegenden Fall.

§ 37 Abs. 1 FlurbG, an den hier allenfalls gedacht werden könnte, bietet für den Bescheid des Beklagten keine Grundlage. Zwar gehört nach Satz 2 Halbsatz 2 dieser Vorschrift zu den Aufgaben der Flurbereinigung auch, Wege und andere gemeinschaftliche Anlagen zu schaffen. Dies gilt trotz des § 91 FlurbG, nach dem die Anordnung eines beschleunigten Zusammenlegungsverfahrens unter anderem davon abhängig ist, daß die Anlage eines neuen Wegenetzes und größere wasserwirtschaftliche Maßnahmen zunächst nicht erforderlich sind, auch bei Durchführung eines solchen Verfahrens (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Juli 1964 - BVerwG 1 CB 43.64 - sowie allgemein dazu, daß der Dritte Teil des Flurbereinigungsgesetzes auf die Zusammenlegung grundsätzlich sinngemäß anzuwenden ist, auch Urteil vom 13. Juni 1960 - BVerwG 1 C 172.59 - ), allerdings im Hinblick auf die sich daraus ergebende Aufgabenbegrenzung mit der Maßgabe, daß die Veränderung und Neuanlage von Wegen und Gewässern ebenso wie Bodenverbesserungen auf das Nötigste beschränkt werden sollen (§ 97 Satz 3 FlurbG). Doch folgt weder aus diesen Regelungen noch aus den sie ergänzenden Bestimmungen der §§ 39 und 42 FlurbG, daß die Flurbereinigungsbehörde nach Fertigstellung eines Weges, der in dem von ihr geleiteten Verfahren geschaffen worden ist, auch befugt wäre, die Vornahme von Handlungen zu verlangen, die die ungehinderte Wegebenutzung gewährleisten sollen. Der Wegeausbau ist lediglich tatsächliche Voraussetzung für die daran anschließende Benutzung. In rechtlicher Hinsicht sind beide Vorgänge voneinander unabhängig. Aus der Aufgabe (und Befugnis), Wege zu schaffen, lassen sich deshalb nicht auch Rechte herleiten, die ausschließlich zu dem Zweck in Anspruch genommen werden, eine ungestörte Wegenutzung zu sichern.

Auch auf § 37 Abs. 1 Satz 4 FlurbG, der es der Flurbereinigungsbehörde gestattet, in Durchführung der Flurbereinigung die rechtlichen Verhältnisse zu ordnen, können sich solche Rechte nicht stützen. Zwar gibt diese Vorschrift, die für die beschleunigte Zusammenlegung in dem dieser durch die §§ 91 ff. FlurbG gezogenen Rahmen ebenfalls gilt (vgl. § 92 Abs. 2 FlurbG), auch die Befugnis, Grundbesitz, der im Verfahrensgebiet gelegen ist, durch Bestellung einer Dienstbarkeit zu belasten, sofern die Belastung Abfindungszwecken oder der Durchführung sonstiger Maßnahmen dient, zu deren Vornahme die Flurbereinigungsbehörde aufgrund anderer Bestimmungen des Flurbereinigungsgesetzes ermächtigt ist (BVerwG, Urteil vom 13. November 1958 - BVerwG 1 C 132.57 - ; BVerwGE 26, 173 <176 ff.>[BVerwG 10.02.1967 - IV C 43/65]; Urteil vom 19. August 1970 - BVerwG 4 C 61.67 - ). Doch schließt dies nicht notwendig auch die Berechtigung ein, zur Durchsetzung der sich aus einer solchen Dienstbarkeit ergebenden Rechte und Pflichten hoheitliche Anordnungen zu treffen. Regelt die Flurbereinigungsbehörde die Benutzung eines Wirtschaftsweges nicht öffentlich-rechtlich (zu den Voraussetzungen hierfür s. BVerwGE 64, 232), sondern wie hier im Rahmen der Bestellung einer zivilrechtlichen Dienstbarkeit, so bestimmen sich von dem Zeitpunkt an, in dem der neue Rechtszustand eingetreten (§ 61 Satz 2 in Verbindung mit den §§ 62 bis 64 FlurbG, die nach Maßgabe der §§ 92 Abs. 2 und 101 FlurbG auch auf die beschleunigte Zusammenlegung anwendbar sind) und mit ihm die im Flurbereinigungsplan (Zusammenlegungsplan) vorgesehene Dienstbarkeit rechtlich entstanden ist, die Beziehungen zwischen den daraus Berechtigten und Verpflichteten ausschließlich nach bürgerlichem Recht. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Wegeausbau abgeschlossen ist und die tatsächlichen Voraussetzungen für die Wegenutzung dadurch geschaffen sind. Der Plan ist damit insoweit rechtlich wie tatsächlich vollzogen. Anders als bei Besitzstörungen, die aus Anlaß von oder im unmittelbaren Zusammenhang mit noch nicht abschließend verwirklichten Maßnahmen der Flurbereinigung z.B. deshalb eintreten, weil sich ein Teilnehmer gegenüber einer vorläufigen Besitzeinweisung anordnungswidrig verhält (dazu BVerwGE 59, 79), fehlen der Flurbereinigungsbehörde deshalb fortan Kompetenz und Befugnis, durch Erlaß hoheitlicher Maßnahmen noch ordnend in die Rechtsbeziehungen der Beteiligten einzugreifen (vgl. auch zu der Frage, ob die Flurbereinigungsbehörde nach Planausführung noch gegen störende Eingriffe eines am Flurbereinigungsverfahren nicht Beteiligten vorgehen kann, Steuer, Flurbereinigungsgesetz, 2. Aufl. 1967, § 137 Anm. 5 mit Hinweis auf den Bericht von Ulm/Bolenius in RdL 1966, 85 <89> - jeweils verneinend). Diese sind vielmehr mit Streitigkeiten, die Inhalt, Umfang und Ausübung der Dienstbarkeit betreffen, allein auf den Zivilrechtsweg verwiesen.

So liegt es auch im vorliegenden Fall. Daß die Dienstbarkeit an den dem Kläger zugewiesenen Abfindungsgrundstücken Gemarkung W. Flur ... Nrn. ... und ... bereits entstanden war, als der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten erging, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Das Flurbereinigungsgericht hat außerdem schon in seiner auf den Seiten 3 und 5 des angefochtenen Urteils in Bezug genommenen Entscheidung vom 29. Mai 1979 festgestellt, daß die mit dieser Dienstbarkeit verbundenen Rechtswirkungen "mit der vorzeitigen Ausführungsanordnung eingetreten" sind (a.a.O., S. 20). Nach den mit Gegenrügen nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts ist ferner davon auszugehen, daß der Weg, hinsichtlich dessen die Beigeladene zu 1 das Geh- und Fahrrecht wie auf einem Feldwirtschaftsweg zu gestatten hat, bei Erlaß der Beseitigungsanordnung des Beklagten auch fertiggestellt war und damit für die vorgesehene Benutzung zur Verfügung stand. Dann aber kommt nur in Betracht, die im Rahmen der Dienstbarkeit bestehenden Rechte im Zivilrechtsweg geltend zu machen, falls in den vom Kläger errichteten Wegesperren eine Beeinträchtigung dieser Rechte gesehen wird. Für hoheitliche Maßnahmen des Beklagten, wie sie dieser mit dem Bescheid vom 8. November 1979 ergriffen hat, ist daneben kein Raum.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung der Bevollmächtigten des Klägers für das Vorverfahren auf § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.