Bundesverwaltungsgericht

Entscheidungsgründe

I.Der Kläger ist Studienrat mit Lehrbefähigung für Latein und Geschichte. Er steht seit der. Jahre 1963 im höheren Schuldienst des Landes Hessen. Nach einem Erlaß des Hessischen Kultusministers vom 11. September 1951 (ABl. S. 358) hatten Oberstudienräte, Studienräte und Studienassessoren - bis zur Vollendung des 55. Lebensjahres - wöchentlich 25 Unterrichtsstunden (Pflichtstunden) zu erteilen. Durch Erlaß vorn 7. August 1969 (ABl. S. 759) wurde die Pflichtstundenzahl mit Wirkung vom 1. September 1969 auf 24 ermäßigt.

Der Kläger beantragte im Dezember 1965, mit Wirkung vom 1. April 1966 die Zahl seiner Pflichtstunden von 25 auf 22 herabzusetzen. Er gab zur Begründung des Antrags an, daß sich für ihn aus 25 Pflichtstunden eine wöchentliche Gesamtarbeitszeit von 55 bis 60 Stunden ergebe, und wies darauf hin, daß die allgemeine Arbeitszeit im öffentlichen Dienst von 48 auf 44 wöchentliche Arbeitsstunden vermindert worden sei. Der Hessische Kultusminister wies den Antrag durch Bescheid vom 10. Mai 1966 und den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 31. August 1966 zurück.

Mittels der hiergegen gerichteten Klage hat der Kläger beantragt,1.die Bescheide vom 10. Mai und vom 31. August 1966 aufzuheben,2.den Beklagten zu verpflichten, die Zahl der von ihm, dem Kläger, zu leistenden Pflichtstunden um zwei Stunden herabzusetzen.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat durch Urteil vom 18. Mai 1967 die Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 3. Februar 1970 das im ersten Rechtszug ergangene Urteil insoweit aufgehoben, als es den Klageantrag zu 1 abgewiesen hatte; er hat die Bescheide des Beklagten vom 10. Mai und vom 31. August 1966 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Kläger unter Beachtung seiner, des Berufungsgerichts, Rechtsauffassung erneut zu bescheiden. Die weitergehende Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Die Begründung des Berufungsurteils lautet im wesentlichen wie folgt:

Die Klage sei zulässig. Die Regelung der Pflichtstundenzahl der Lehrer sei nach § 16 des hessischen Schulverwaltungsgesetzes vom 28. Juni 1961 (GVBl. S. 87) - SchVG - Aufgabe des Kultusministers. Sie sei keine Regelung der Arbeitszeit im Sinne des § 85 des Hessischen Beamtengesetzes vom 21. März 1962 (GVBl. S. 173) - HBG (F. 1962) -, später in den Fassungen vom 10. Januar 1967 (GVBl. I S. 10) - HBG (F. 1967) - und vom 16. Februar 1970 (GVBl. I S. 110); denn sie sei in der gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 HBG (F. 1962) erlassenen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten vom 24. März 1964 (GVBl. I S. 43) - AZV - nicht enthalten. Sie diene in erster Linie einem finanztechnischen Zwecke (Ermittlung der Schulstellen, Personalkosten u. dgl.). Sie stelle jedoch zwangsläufig auch eine Regelung der Arbeitszeit dar. Denn von der Pflichtstundenzahl hänge weitgenend ab, welche Zeit ein Lehrer insgesamt seinem Beruf zu widmen habe. Dabei sei außer der Unterrichtszeit auch die Zeit für die Vorbereitung des Unterrichts und für die Nacharbeiten, wie Korrekturarbeiten u. dgl., zu berücksichtigen. Je mehr Unterrichtsstunden ein Lehrer zu geben habe, desto mehr Zeit müsse er in der Regel für die Vor- und Nacharbeiten aufwenden. Deshalb könne eine Erhöhung der Pflichtstundenzahl bedenklich sein, wenn sie gegen Sinn und Zweck der Arbeitszeitregelung verstoße. Die Verpflichtung des Lehrers, eine bestimmte Anzahl von Pflichtstunden zu erteilen, sei eine von mehreren Rechtsbeziehungen, die den Inhalt des Beamtenverhältnisses ausmachen; sie könne deshalb Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage sein (zu vgl. BVerwGE 21, 293 [295]). Die Bescheide des Kultusministers vom 10. Mai und vom 31. August 1966 seien Verwaltungsakte. Ihre Rechtmäßigkeit sei deshalb im Rahmen einer Anfechtungsklage zu prüfen.

Die Anfechtungsklage (Klageantrag zu 1) sei begründet. Der Hessische Kultusminister habe bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl der Lehrer zwar einen Ermessensspielraum. Von diesem Spielraum habe er aber in einer dem Ermächtigungszweck nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht:

Den angefochtenen Bescheiden sei nicht zu entnehmen, daß der Beklagte überhaupt Ermessenserwägungen angestellt habe, als er den Antrag und den Widerspruch des Klägers zurückwies. Der Beklagte habe in den Bescheiden nur ausgeführt, daß er berechtigt sei, die Pflichtstundenzahl der Lehrer festzusetzen, und daß er von diesem Recht Gebrauch gemacht habe; seine der Ablehnung zugrundeliegenden Erwägungen habe er in den Bescheiden nicht zu erkennen gegeben, sondern vielmehr dargelegt, daß er eine Ermessensentscheidung nicht treffen wolle. Schon dieser Mangel führe zur Aufhebung der Bescheide. Denn der Betroffene könne seine Rechte nur wahrnehmen, wenn er die Gründe der Ermessensentscheidung kenne; und nur dann sei auch die gerichtliche Prüfung möglich, ob von der. Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht worden sei.

Die angefochtenen Bescheide verstießen außerdem ermessensfehlerhafterweise gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG):

Die Pflichtstunden für die Leiter und Lehrer an den öffentlichen höheren Lehranstalten seien durch Erlaß des Preußischen Kultusministers vom, 12. März 1924 bis auf weiteres auf 25 bis zum vollendeten 45. Lebensjahr festgesetzt worden. Hierbei sei es auch nach dem Erlaß des Preußischen Kultusministers vom 26. Februar 1931 (Zentralblatt für die gesamte Unterrichtsverwaltung in Preußen S. 84) und auch noch nach dem Erlaß des Hessischen Kultusministers vom 11. September 1951 (ABl. S. 358 ff.) geblieben. Ob der genannte Erlaß damals gegen den Gleichheitssatz verstoßen habe, könne nicht Gegenstand dieser Entscheidung sein. Jedenfalls beständen gegen die Anwendung des Erlasses auf den Kläger im Jahre 1966 Bedenken. Denn in der Zwischenzeit sei die Arbeitszeit im öffentlichen Dienst von 48 auf 43 bzw. 42,5 Stunden wöchentlich herabgesetzt worden. Dies sei eine Verkürzung der Arbeitszeit um ca. 10. v.H., während die Pflichtstunden erst im Jahre 1969 um eine Stunde, also um 4 v.H. ermäßigt worden seien, um den Gleichheitssatz für alle Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu wahren, denen auch die Oberstudienräte, Studienräte usw. zuzuordnen seien, habe der Beklagte im Jahre 1966 nicht mehr starr an seinem Erlaß vom 11. September 1951 festhalten können, der nur eine Verwaltungsvorschrift sei. Nach Auffassung des Berufungsgerichts dürfte auf den. Gebiet der höheren Schulen durch größere Schülerzahlen, neuere Unterrichtsmethoden usw. ebenso wie auf anderen Gebieten der Verwaltung inzwischen eine Mehrbelastung eingetreten sein.

Die Festsetzung der Pflichtstundenzahl stelle eine Regelung der Arbeitszeit - obschon nicht im Sinne des § 85 HBG - dar, weil davon abhänge, weiche Zeit ein Lehrer insgesamt, einschließlich der Vor- und Nacharbeiten, seinem Beruf zu widmen habe. Daß sich die für Vor- und Nacharbeiten aufzuwendende Zeit nicht in jedem Einzelfall exakt ermitteln lasse wie bei dem Verwaltungsbeamten, für den sie durch die Arbeitszeitverordnung festgesetzt sei, könne nicnt zur Abweisung des Klageantrags zu 1 führen. Der Zeitaspekt bei der Einschätzung des vom Dienstherrn zu überprüfenden und zu vertretenden Maßes der Gesamtarbeitszeitbewertung der Lehrer an höheren Schulen dürfe nicht unberücksichtigt bleiben, so daß der Dienstherr des Klägers die Pflichtstundenzahl neu festsetzen müsse unter Berücksichtigung der Gesamtarbeitszeit, die der Kläger für Pflichtstunden, Vorbereitung und Nacharbeiten aufwende, gemessen an der Arbeitszeit, die für andere Beamte festgesetzt wurde, und zwar immer wieder neu, wenn die Arbeitszeit von anderen Beamten allgemein herabgesetzt wurde.

Hiergegen könne nicht eingewendet werden, die Arbeitszeit der Lehrer sei wegen ihrer verschiedenen Faktoren nicht exakt feststellbar und könne deshalb nicht wie die der anderen Beamten ermittelt werden. Denn allein die Tatsache, daß 25 Pflichtstunden festgesetzt wurden, obwohl heute anders als früher in wissenschaftlichen Fächern wie Deutsch, Englisch, Französisch, Chemie, Physik, Mathematik usw. zum Teil erhebliche Vorbereitungen und Nacharbeiten wegen der größerer. Unterrichtsanforderungen nötig seien, lasse den Erlaß vom 11. September 1951 und sie Bescheide vom 10. Mai und 31. August 1966 mit Rücksicht darauf, daß die Arbeitszeit der Beamten mehrfach verkürzt worden sei., als ermessensfenlerhaft und als einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz erscheinen. Fehl gehe auch der Einwand, die Arbeitszeit der Verwaltungsbeamten sei zeitlich exakter kontrollierbar als die der Lehrer. Die Tätigkeit der Lehrer in der Schule werde vom Schulleiter überwacht. Die für Vorbereitung und Nacharbeiten aufzuwendende Arbeitszeit sei ebenfalls kontrollierbar, und zwar anhand der Eintragungen im Klassenbuch über den in den Unterrichtsstunden erarbeiteten Lehrstoff, durch Unterrichtsbesuche des Schulleiters und durch die Überprüfbarkeit der Schülerleistungen am Ende des Schuljahres und im Abitur.

Die Art der Dienstleistung sei zwar eine andere als die des "normalen" Beamten, weil die Lehrer sich im allgemeinen nur so lange in der Schule aufhielten, wie es ihre Pflichtstundenzahl erfordere. Sie könnten aber deshalb hinsichtlich der Festsetzung ihrer Dienstzeit nicht als Beamte eigener Art angesehen werden, weil auch nicht jeder andere Beamte, für den die Arbeitszeitverordnung gelte, seine Dienstzeit ausschließlich im Dienstgebäude abzuleisten habe. Fehl gehe der Einwand, die Lehrer an höheren Schulen seien deshalb nicht mit anderen Beamten vergleichbar, weil sie im Hinblick auf die Lehrtätigkeit und die damit verbundenen Entscheidungen frei seien; die Freiheit der wissenschaftlichen Lehre habe mit der Dienstzeit nichts zu tun.

Fehl gehe ferner der Hinweis, daß die Pflichtstunde nur 45 Minuten dauere. Diese Dauer der Pflichtstunde erscheine zunächst als im Interesse der Kinder angeordnet. Es wäre Sache des Beklagten, dies zu ändern, wenn er die Zeit für zu kurz halte. Hinzu komme noch die außerhalb der Pflichtstunden aufzuwendende Zeit für Konferenzen und Elternversammlungen sowie für Sprechstunden; auch dies sei Arbeitszeit. Auch der Hinweis auf die längeren Schulferien greife nicht durch. Lehrer hätten den gleichen Urlaubsanspruch wie vergleichbare Beamte. Wenn daher die Ferien nicht im Interesse des Lehrers, sondern im Interesse der Schüler eingerichtet worden seien, so könne den Lehrern nicht entgegengehalten werden, daß sie längere Ferien als andere Beamte hätten. Übrigens müsse sicher ein großer Teil der Ferien für die Vorbereitung des Unterrichts in wissenschaftlichen Fächern benutzt werden.

Da Lehrer an höheren Schulen Beamte seien und wie andere Beamte dem Dienstherrn ihre Arbeitszeit - Pflichtstunden und Zeit für Vor- und Nacharbeiten - zur Verfügung stellen müßten, lägen hinsichtlich der Arbeitszeitregelung für sie und für andere Beamte vergleichbare Tatbestände vor. Deshalb seien die angefochtenen ablehnenden Bescheide ermessensfehlerhaft und verstießen sie gegen den Gleichheitssatz.

Das Gericht könne, da die Festsetzung der Pflichtstunden eine Ermessensentscheidung sei, sein Ermessen nicht an die Stelle des behördlichen Ermessens setzen. Daher habe zwar der Klageantrag zu 1 Erfolg. Der Klageantrag zu 2, den Beklagten zur Herabsetzung der Pflichtstundenzahl des Klägers um zwei bzw. eine Stunde herabzusetzen, müsse aber als unzulässig abgewiesen werden.

Bei der Ermessensausübung werde der Beklagte nach Auffassung des Berufungsgerichts folgende Erwägungen anzustellen haben:

Es sei zu berücksichtigen, daß die Lehrtätigkeit in verschiedenartigen Unterrichtsfächern und in verschiedenen Klassenstufen unvermeidlich auch in zeitlicher Hinsicht unterschiedliche Arbeitsbedingungen zur Folge habe. Der Kläger könne deshalb nicht mit allen Lehrern an höheren Schulen hinsichtlich der Pflichtstundenzahl gleichbehandelt werden. Es werde zu prüfen sein, ob er wie die Lehrer in Leibesübungen, Musik, Zeichnen usw. behandelt werden könne. Zu differenzieren sei aber auch gegenüber anderen Lehrern wissenschaftlicher Fächer, und zwar nach dem Gewicht des Faches in der normalen Bildung und Ausbildung, ferner danach, ob es in der Unterstufe, Mittelstufe oder Oberstufe unterrichtet werde und ob es wesentlichen Wandelungen unterworfen sei. Das könne z.B. bedeuten, daß einem Lehrer, der Deutsch, Englisch, Französisch, Biologie, Geographie usw. in der Unterstufe lehre, mehr wöchentliche Pflichtstunden auferlegt werden könnten als dem Lehrer, der diese Fächer in der Oberstufe unterrichte, weil der Zeitaufwand für Vorbereitung und Nacharbeiten in der Unterstufe wesentlich geringer sei. Zu berücksichtigten sei auch die Zahl der Korrekturfächer, und zwar je nach dem, ob sie in der Unterstufe, Mittelstufe oder Oberstufe erteilt werden. In der Unterstufe und der Mittelstufe dürfte auch die Klassenfrequenz zu berücksichtigen sein, weil starke Klassen mehr Korrekturarbeiten erforderten. Auch hinsichtlich des einzelnen Faches sei zu differenzieren. Tote Sprachen wie Latein und Griechisch erforderten sicherlich nicht den gleichen Zeitaufwand an Vor- und Nacharbeiten wie lebende Sprachen. Auch dürfte zu berücksichtigen sein, ob der Kläger Unterricht nur in wissenschaftlichen oder auch in nichtwissenschaftlichen Fächern erteile.

Da der Beklagte diese Überlegungen bei der Ablehnung des Antrages des Klägers nicht angestellt habe, seien die angefochtenen Bescheide ermessensfehlerhaft und verstießen gegen den Gleichheitssatz. Deshalb müßten sie aufgehoben werden. -

Mit der - zugelassenen - Revision beantragt der Beklagte,unter Aufhebung des angefochtenen Berufungsurteils, soweit es der Klage stattgegeben hat,die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. Mai 1967 in vollem Umfange zurückzuweisen,

hilfsweise: die Sache zu erneuter Verhandlung und Entscheidung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Die Revision rügt Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II.Die Revision des Beklagten hat Erfolg.

Das Berufungsgericht ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, daß die Festsetzung der Pflichtstunden sich auf den Umfang der Gesamtarbeitszeit des Lehrers auswirkt und deshalb seine individuelle Rechtssphäre berührt, so daß sie auf ihre Rechtmäßigkeit vom Verwaltungsgericht geprüft werden kann (vgl. BVerwGE 21, 293 [295]; auch Urteil vom 29. Oktober 1970 - BVerwG II C 29.68 -). Da die hieraus sich ergebende Zulässigkeit der Klage von dem Beklagten nicht mehr in Abrede gestellt wird, braucht sie nicht eingehender erörtert zu werden. Ob das Berufungsgericht den Verpflichtungsantrag (Klageantrag zu 2), dem es durch die Verpflichtung des Beklagten zur erneuten Bescheidung des Klägers (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO) nur zum Teil stattgegeben hat, zu Recht im übrigen als unzulässig angesehen hat, ist in diesem Revisionsverfahren nicht zu prüfen, weil der Kläger gegen den ihm ungünstigen Teil des Berufungsurteils kein Rechtsmittel eingelegt hat. -

In der Sache dagegen hält das Berufungsurteil der rechtlichen Prüfung nicht stand, weil die drei Teile seiner Begründung unter Rechtsfehlern leiden und das Ergebnis nicht tragen.

Rechtsfehlerhaft und unzutreffend sind die Darlegungen im Berufungsurteil des Inhalts, der Bescheid der Unterrichtsverwaltung vom 10. Mai 1966 und ihr Widerspruchsbescheid vom 31. August 1966 seien schon deshalb aufzuheben, weil sie nicht erkennen ließen, daß die Behörde Ermessenserwägungen angestellt habe.

Der Bescheid vom 10. Mai 1966 besagt, daß die Pflichtstundenzahl durch Erlaß allgemein geregelt sei, wie dem Kläger bekannt sei, und daß der Antrag auf Minderung der Pflichtstundenzahl abgelehnt werde, weil er keine Gesichtspunkte enthalte, welche diese Minderung für die Person des Klägers aus einem besonderen Grunde rechtfertige. Der Widerspruchsbescheid vom 31. August 1966 wiederholt dies im wesentlichen und weist ergänzend darauf hin, daß im Hinblick auf die Schulferien der unterrichtsfreie Zeitraum während eines Jahres erheblich größer sei als der nach der Urlaubs Verordnung zu gewährende Urlaub. Diese Bescheide lassen - entgegen der Meinung des Berufungsgerichts - die maßgebenden Erwägungen des Kultusministers ausreichend erkennen. Zutreffend weist nämlich die Revision darauf hin, daß der Kultusminister bei der Pflichtstundenfestsetzung das ihm gesetzlich zustehende Ermessen (§ 16 Abs. 1 SchVG) "zweistufig" ausübe, nämlich in erster Linie durch die generelle Pflichtstundenregelung (Erlasse vom 11. September 1951 [ABl. S. 358] und vom 7. August 1969 [ABl. S. 759]) und in zweiter Linie - erforderlichenfalls - durch individuelle Sonderregelung. Da der Kläger individuelle Gründe für die Herabsetzung gerade seiner Pflichtstundenzahl nicht geltend machte, sondern die generelle Pflichtstundenregelung angreift, bestand für den Kultusminister kein Anlaß, Ermessenserwägungen (der zweiten Stufe) individuell, nämlich bezüglich des Klägers, anzustellen. Das Fehlen dieser Ermessenserwägungen macht deshalb die angefochtenen Bescheide nicht rechtswidrig. Anlaß bot der Antrag des Klägers allerdings zur Überprüfung der (erststufigen) generellen Ermessensregelung. Solche Erwägungen hat aber der Kultusminister erkennbar angestellt: Durch den Bescheid vom 10. Mai 1966 teilte er dem Kläger die Ermessensentscheidung mit, daß er an der - auf Ermessenserwägungen gegründeten - generellen Regelung festhalte (diese aber zusammen mit den Kultusministern der anderen Bundesländer für die Zukunft überdenken werde). Durch den Widerspruchsbescheid vom 31. August 1966 wiederholte er die Ermessensentscheidung, an der generellen Regelung festzuhalten, und begründete dies noch mit einer speziellen Ermessenserwägung, nämlich mit dem Hinweis auf die längere unterrichtsfreie Zeit während der Schulferien.

Damit sind die angefochtenen Bescheide ausreichend begründet. Zur Frage, inwieweit ein auf Ermessensausübung beruhender Verwaltungsakt seine Begründung erkennen lassen müsse, hat der Senat bereits früher (BVerwGE 22, 215 [217 f.]) folgendes klargestellt: Dem Grundsatz, daß der Staatsbürger, in dessen Rechte die Verwaltung eingreift, einen Anspruch darauf hat, die maßgeblichen Gründe zu erfahren, weil er nur dann seine Rechte sachgemäß verteidigen kann, entspricht das Gebot des § 73 Abs. 3 Satz 1 VwGO, jedenfalls den Widerspruchsbescheid zu begründen. Welchen Inhalt und Umfang die Begründung der Verwaltungsbescheide haben muß und in welcher Weise sie dem Betroffenen bekanntzugeben ist, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles. So kann es genügen, daß die Verwaltungsbehörde ihre Gründe im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bekanntgibt (zu vgl. BVerfGE 6, 32 [44]; BVerwGE 10, 37 [44]). Die Begründung braucht sich nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind. Soweit in der späteren Ergänzung der Begründung ein "Nachschieben von Gründen" zu erblicken ist, ist dieses zulässig, wenn die nachträglich angegebenen Gründe schon bei Erlaß des Verwaltungsakts vorlagen, dieser durch sie nicht in seiner, Wesen geändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. auch Urteil des Senats vom 28. April 1966 - BVerwG II C 68.63 - [DÖV 1967, 63]).

Der Kultusminister mußte hiernach die den angefochtenen Bescheiden zugrundeliegenden Ermessenserwägungen in einer Weise bekanntgeben, die dem Kläger die sachgemäße Verfolgung seiner Rechte möglich machte. Da der Kläger individuelle Gründe für die Herabsetzung gerade seiner Pflichtstundenzahl nicht geltend gemacht hatte, brauchte der Kultusminister nur die generelle Regelung und die ihr zugrundeliegenden Erwägungen derart bekanntzugeben, daß der Kläger seine Rechte durch Klageerhebung sachgemäß weiterverfolgen konnte. Diesem Gebot genügte das beklagte Land mit der Begründung der angefochtenen Bescheide und seinem späterer. Vorbringen im Verwaltungsrechtsstreit. Der Kläger war trotz der zunächst knappen Begründung der angefochtenen Bescheide ersichtlich imstande, seine Rechte im verwaltungsgerichtlichen Verfahren sachgemäß wahrzunehmen. Ihm war nämlich der dem Rechtsstreit zugrundeliegende jahrelange Meinungsstreit um die Herabsetzung der Pflichtstundenzahl zwischen den Lehrern und ihren Interessenverbänden einerseits und den Unterrichtsverwaltungen andererseits bekannt; dies ergibt sich aus seinen Schriftsätzen und den von ihm eingereichten Unterlagen (Bl. 6, 46 ff., 114 ff., 128 ff., 156 ff., 169 bis 206 der Akten des Verwaltungsgerichts). Angesichts dieser Kenntnis des Klägers durfte der Beklagte die Begründung der Verwaltungsbescheide zunächst kurz fassen und später im Gerichtsverfahren ergänzen, ohne daß deshalb die Bescheide schon auf Grund der Erwägung als rechtswidrig bezeichnet werden können, sie enthielten keine ausreichende Begründung. -

Rechtsfehlerhaft sind auch die Darlegungen des Berufungsgerichts mit dem Ergebnis, die angefochtenen Bescheide seien sachlich ermessensfehlerhaft, weil die auf wöchentlich 25 Unterrichtsstunden festgesetzte Pflichtstundenzahl seit dem Jahre 1951 beibehalten und erst im Jahre 1969 um eine Stunde, also um 4 v.H., vermindert worden sei, während die allgemeine Arbeitszeit im öffentlichen Dienst inzwischen von 48 auf 43 bzw. 42,5 Stunden, also um rund 10 v.H., herabgesetzt worden sei. Denn es besteht kein rechtliches Gebot, die Pflichtstundenzahl der Lehrer im gleichen Maße wie die allgemeine Arbeitszeit im öffentlichen Dienst zu vermindern:

Das einschlägige Gesetzesrecht enthält kein solches Gebot, und zwar weder das Beamtenrechtsrahmenrecht des Bundes und das hessische Beamtenrecht noch das Schulverwaltungsrecht. Die beamtenrechtlichen Vorschriften über die Arbeitszeit der Beamten (§ 85 HBG [F. 1962, 1967 und 1970]; § 9 AZV) erstrecken die allgemeine Arbeitszeitregelung für Beamte nicht auf die Lehrer, sondern sehen ausdrücklich eine besondere Arbeitszeitregelung für Lehrer - ebenso wie für Polizeivollzugs-, Berufsfeuerwehr-, Forstbeamte und beamtete Musiker - durch die oberste Dienstbehörde vor, gestatten also eine von der allgemeinen Regelung abweichende Regelung der Arbeitszeit für diese Beamtengruppen. Eine solche Regelung erging bisher für Lehrer in Hessen nicht. Vorschriften über die Pflichtstunden der Lehrer enthält das hessische Schulverwaltungsrecht. Nach § 16 SchVG (F. 1961) und nach § 23 dieses Gesetzes in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 88) ist die Pflichtstundenzahl der Lehrer in einem Verhältnis zur Zahl der Schulstellen, zum Unterrichtsbedarf, zur Zahl der Schulklassen, zu den Höchstbesuchszahlen der Klassen und dergleichen schulischen Belangen festzusetzen; die allgemeine Arbeitszeit der Beamten wird jedoch nicht als Vergleichsmaßstab erwähnt.

Auch aus der gesetzlichen Vorschrift über die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 92 Abs. 1 HBG) läßt sich nicht ein Gebot herleiten, die Pflichtstundenzahl der Lehrer jeweils der allgemeinen Arbeitszeit der Beamten anzugleichen. Die Fürsorgepflicht mag dem Dienstherrn verbieten, den Beamten - auch den beamteten Lehrer - zeitlich über sein physisches und psychisches Leistungsvermögen hinaus in Anspruch zu nehmen; hiervon abgesehen gebietet sie dem Dienstherrn aber nur eine den speziellen Arbeitszeitvorschriften entsprechende Regelung der Arbeitszeit.

Mit Recht hat deshalb das Berufungsgericht seine Entscheidung nicht aus speziellen gesetzlichen Vorschriften hergeleitet, sondern als Rechtsgrundlage hierfür nur den verfassungsrechtlichen allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) in Betracht gezogen. Seine sich darauf beziehenden Darlegungen halten jedoch der rechtlichen Prüfung nicht stand:

Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz verbietet der Unterrichtsverwaltung nicht, die Pflichtstundenzahl - und dadurch mittelbar die Gesamtarbeitszeit (Unterrichtsstunden, Vorbereitung des Unterrichts, Korrekturarbeiten, Schulkonferenzen, Besprechungen mit Eltern) - der Lehrer abweichend von der allgemeinen Arbeitszeitregelung für Beamte festzusetzen, soweit sachliche Erwägungen, gemessen am Zweck der gesetzlichem Ermächtigung zur Ausübung des Ermessens und am Gerechtigkeitsgedanken, die Abweichung rechtfertigen. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt deshalb nicht vor, wenn die Gesamtarbeitszeit der Lehrer aus hinreichenden sachlichen Gründen höher ist als die in den Arbeitszeitvorschriften bestimmte zeitliche Arbeitsbelastung der anderen Beamten und dies bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise gerechtfertigt erscheint. Der Gleichheitssatz mag allerdings die Verwaltung in ihrer Ermessensausübung, weil diese sich im Rahmen des Gesetzeszweckes halten muß, stärker binden als den nur an das Verfassungsrecht gebundenen Gesetzgeber, dem unter Hinweis auf den Gleichheitssatz zuweilen nur das "Willkürverbot" entgegengehalten wird. Aber auch bei Berücksichtigung dieser stärkeren Bindung der Verwaltung ergibt sich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - nicht ohne weiteres schon daraus, daß die wöchentliche Pflichtstundenzahl der Lehrer an den hessischen höheren Schulen bis zum Jahre 1969 nicht und im Jahre 1969 nur um eine Stunde herabgesetzt wurde, während die wöchentliche Arbeitszeit der anderen Beamten des Landes Hessen mehrfach - insgesamt um mehrere Stunden - Kürzungen erfuhr. Die Annahme eines solchen Verstoßes setzt vielmehr noch Feststellungen über den Umfang der Gesamtarbeitszeit der Lehrer sowie darüber voraus, ob sachliche Gründe vorliegen, die einen Unterschied zwischen dieser Gesamtarbeitszeit der Lehrer und der allgemeinen Arbeitszeit der Beamten rechtfertigen können.

Das Berufungsgericht hat deshalb nicht schon allein aus dem Zahlenverhältnis, in dem die Pflichtstunden der Lehrer zu den wöchentlichen Arbeitsstunden der anderen Beamten stehen, und aus der geringeren Herabsetzung der Pflichtstundenzahl die rechtliche Folgerung ziehen dürfen, die Schulverwaltung habe durch die Ablehnung einer weiteren Herabsetzung der Pflichtstundenzahl ermessensfehlerhaft den Gleichheitssatz verletzt. Es hätte vielmehr auf Grund tatsächlicher Ermittlungen, wie sie auch von den Beteiligten angeregt worden sind, und notfalls auf Grund einer die Ermittlungen ergänzenden Schätzung feststellen müssen, welche - bei der generellen Pflichtstundenfestsetzung zu berücksichtigende - Gesamtarbeitszeit im Durchschnitt die Lehrer an den hessischen höheren Schulen bei 25 bzw. 24. wöchentlichen Pflichtstunden aufwenden müssen. Dabei hätte es mit Rücksicht auf die unterrichtsfreien Zeiten während der Schulferien auf die jährliche Gesamtarbeitszeit abstellen müssen. Hätte sich dann ein - nicht unerheblicher - Unterschied zwischen der jährlichen Gesamtarbeitszeit der Lehrer an höheren Schulen und der nach den Arbeitszeitvorschriften von vergleichbaren anderen Beamten (des höheren Dienstes) aufzuwendenden jährlichen Arbeitszeit ergeben, so hätte das Berufungsgericht weiter ermitteln müssen, ob und inwieweit sachliche, den Zwecken sowohl des Beamtenrechts als auch des Schulverwaltungsrechts entsprechende Erwägungen der Unterrichts Verwaltung diesen Unterschied rechtfertigten. Dabei hätte es berücksichtigen müssen, daß der von den Lehrern und der von den anderen Beamten geforderte Aufwand an Arbeitszeit schon wegen der Eigenart der Aufgaben und der besonderen Arbeitsbedingungen der Lehrer nicht "wesentlich gleich", sondern nur in Grenzen, d.h. nur eingeschränkt, vergleichbar sind; dies hat schon der Berichterstatter des Bundesverfassungsgerichts in dem Verfahren 2 BvR 217/60 in seinem den Beteiligten bekannten Schreiben vom 21. Februar 1962 zutreffend dargelegt, bevor das Bundesverfassungsgericht durch Beschluß vom 2. März 1962 die Verfassungsbeschwerde verwarf, mit der mehrere niedersächsische Studienräte die Herabsetzung ihrer Pflichtstundenzahl erstrebten. Das Berufungsgericht hätte deshalb bei Feststellung einer höheren Gesamtarbeitszeit der Lehrer z.B. prüfen müssen, ob und in welchem Umfang die Mehrarbeitszeit der Lehrer bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise dadurch ausgeglichen wird, daß die Lehrer ihre Arbeitszeit, abgesehen von den Pflichtstunden, frei einteilen können, daß sie mit ihrer Arbeit typischerweise am kulturellen Leben in besonderem Maße teilnehmen und daß eine Altersermäßigung der Pflichtstundenzahl vorgesehen ist, die das allgemeine Arbeitszeitrecht nicht kennt. Es hätte ferner als sachliche Gründe für Unterschiede der Arbeitszeiten das öffentliche Interesse an einem geordneten Schulbetrieb und an ausreichendem Schulunterricht berücksichtigen müssen, auch einen vom Dienstherrn nicht zu vertretenden und nicht alsbald zu behebenden Mangel an Lehrkräften; dabei bleibt allerdings zu beachten, daß selbst bei Vorliegen sachlicher Gründe ein mit dem Gerechtigkeitsgedanken unvereinbares Mißverhältnis zwischen der Gesamtarbeitszeit der Lehrer und der allgemeinen Arbeitszeit gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen kann. Erst auf Grund ausreichender Ermittlungen und Abwägungen in dieser Richtung hätte das Berufungsgericht entscheiden können, ob die Ablehnung, die Pflichtstundenzahl des Klägers - weiter - herabzusetzen, den verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz verletzte. Solche tatsächlichen Feststellungen und abwägenden Überlegungen fehlen jedoch in der Begründung des angefochtenen Urteils.

Rechtsfehlerhaft sind schließlich auch die Darlegungen darüber, daß die Festsetzung unterschiedlicher Pflichtstundenzahlen innerhalb der Lehrerschaft an den hessischen höheren Schulen geboten sei. Diese Darlegungen stellen sich in der Begründung des angefochtenen Urteils zwar zunächst nur als Richtlinien für die nach Meinung des Gerichts erneut zu treffende Verwaltungsentscheidung dar (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO); aus ihnen hat das Berufungsgericht dann aber doch einen weiteren Grund für seine Auffassung hergeleitet, daß in den angefochtenen Bescheiden des Kultusministers ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz zu erblicken sei. Abgesehen davon, daß der Kläger bis zum Abschluß des Berufungsverfahrens eine solche Differenzierung innerhalb der Lehrerschaft nicht beansprucht hat, läßt sich - jedenfalls auf Grund der bisher vorliegenden tatsächlichen Feststellungen - nicht die Auffassung halten, die Unterrichtsverwaltung sei zu einer unterschiedlichen Festsetzung der Pflichtstunden innnerhalb der Lehrerschaft an den hessischen höheren Schulen durch den Gleichheitssatz verpflichtet. Insofern gelten für die Ermessensausübung der Verwaltung die Grundsätze entsprechend, die das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 1, 264 [276]) für den Gesetzgeber aufgestellt hat: Der Gleichheitssatz verpflichtet nicht unter allen Umständen, Ungleiches ungleich zu behandeln; entscheidend ist vielmehr, ob für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Ungleichheiten in dem in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, daß sie bei der Regelung beachtet werden müssen. Die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz, wenn sie auf ausreichenden sachlichen Erwägungen der Verwaltung beruht.

In Anbetracht dieser Grundsätze kann als richtig unterstellt werden, daß die Arbeitszeit der Lehrer durch Vor- und Nacharbeiten je nach der Art des Unterrichtsfaches und der Schulklasse in unterschiedlichem Maße beansprucht wird. In der Regel rechtfertigen gleichwohl gewichtige sachliche Erwägungen die einheitliche Festsetzung der Pflichtstundenzahl für alle Lehrer an höheren Schulen. Eine unterschiedliche Pflichtstundenfestsetzung für jeden einzelnen Lehrer und für jedes Schuljahr, die zudem bei Änderungen des Stundenplans oder der Klassenfrequenz neu zu treffen wäre, wäre schwierig und mit einem unangemessenen, durch den Zweck schwerlich zu rechtfertigenden Verwaltungsaufwand verbanden. Sie könnte der Unterrichtsverwaltung die Planung eines geordneten Schulbetriebes erheblich erschweren und würde außerdem Unruhe, Unfrieden und Unzufriedenheit in die Lehrerschaft trafen, letztlich zum Nachteil des Schulunterrichts. Daß die Unterrichtsverwaltung anhand sachlicher Maßstäbe unterschiedlicher Pflichtstundenzahlen festsetzen darf, wie es z.B. generell in Form der Altersermäßigung geschieht, braucht hier nicht erörtert und nicht in Frage gestellt zu werden. Die Meinung jedoch, daß sie in der vom Berufungsgericht dargelegten Weise differenzieren müsse, läßt sich nicht so allgemein und schon gar nicht ohne Berücksichtigung der für eine einheitliche Pflichtstundenfestsetzung sprechenden Gründe aufrechterhalten.

Die Begründung des angefochtenen Urteils trägt mithin nicht die Entscheidung, daß die ablehnenden Bescheide des Kultusministers rechtswidrig seien und aufgehoben werden müßten. Es läßt sich allerdings nicht ausschließen, daß weitere tatsächliche Ermittlungen und Abwägungen unter Berücksichtigung der aufgezeigten rechtlichen Gesichtspunkte ergeben, daß die angefochtenen Verwaltungsbescheide doch rechtswidrig und deshalb im Ergebnis zu Recht aufgehoben worden sind. Eine den Rechtsstreit abschließende Entscheidung ist deshalb noch nicht möglich; vielmehr muß die Sache zur Nachholung der bisher unterbliebenen tatsächlichen Feststellungen und Abwägungen in die Vorinstanz zurückverwiesen werden. -

Die zwischen den Beteiligten im Revisionsverfahren erörterte Frage, ob der Entscheidung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung (1966) oder im späteren Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht (1970) zugrunde zu legen ist, braucht nicht beantwortet zu werden. Denn die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz ist in jedem Falle geboten, gleichviel, ob die im Jahre 1966 oder die im Jahre 1970 gegebene Sach- und Rechtslage zugrunde gelegt wird. Falls die Beteiligten im weiteren Verfahren eine für die Zukunft richtungweisende Gerichtsentscheidung erreichen wollen, dürfte sich eine Formulierung des Klagebegehrens empfehlen, die es dem Berufungsgericht ermöglicht, seiner Entscheidung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung über die Berufung zugrunde zu legen.

Die weitere in der Revisionserwiderung hervorgehobene Frage, ob die Unterrichtsverwaltung die Pflichtstundenzahl für die Lehrer wie bisher durch Verwaltungsanordnungen regeln darf oder sie vielmehr durch eine Rechtsverordnung festsetzen muß, ist ebenfalls in diesem Verfahren nicht zu beantworten. Denn für die Entscheidung darüber, ob der Beklagte zu Recht die Herabsetzung der Pflichtstundenzahl des Klägers um zwei Stunden abgelehnt hat und - verneinendenfalls - ob dem Kläger ein Anspruch auf diese Herabsetzung zusteht, ist es unerheblich, in welcher Form die Festsetzung der Pflichtstundenzahl und ihre Herabsetzung Rechtens erfolgen müßte.