Bundesverwaltungsgericht

Entscheidungsgründe

I.Die Klägerin betreibt als Nebenbeschäftigung die Aufstellung von Pfefferminz-Wandautomaten mit einer Ausladung von 17,5 cm. Durch Bescheid vom 4. Juli 1966 erhielt sie von der Beklagten für elf Automaten die Erlaubnis zur Benützung gemeindlichen Grundeigentums. Von diesen Automaten sind acht an Gemeindestraßen, zwei an Staatsstraßen und ist einer an einer Bundesstraße angebracht. Im gleichen Bescheid setzte die Beklagte Sondernutzungsgebühren für das zweite Halbjahr 1966 sowie für das Jahr 1967 in Höhe von jährlich 20 DM für jeden Automaten fest. Diese Festsetzung stützt sich nach den Angaben des Widerspruchsbescheids für acht Automaten auf die "Satzung über die Benutzung gemeindlichen Grundeigentums" vom 31. Oktober 1961, für zwei Automaten auf Art. 18 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes vom 11. Juli 1958 (GVBl. S. 147) - BayStrWG - und für einen Automaten auf § 8 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG).

In der Satzung vom 31. Oktober 1961 ist, soweit hier interessiert, vorgesehen:§ 1 Abs. 1"Die Benützung gemeindlichen Grundeigentums bedarf, soweit sie nicht Gemeingebrauch darstellt, der Erlaubnis nach Maßgabe dieser Satzung. Ebenso ist die, Benützung des Luftraumes über und des Erdkörpers unter dem Grundeigentum erlaubnispflichtig."§ 7 Abs. 1 und 2"Für die erlaubnispflichtige Benützung gemeindlichen Grundeigentums sind Benützungsgebühren zu entrichten. Die Höhe der Benützungsgebühren bemißt sich nach dem Gebührenverzeichnis, das Bestandteil dieser Satzung ist. ...Soweit das Gebührenverzeichnis einen Spielraum läßt, setzt die Stadt die Gebühr unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Benutzers ... sowie des Grades der Benützung des gemeindlichen Grundeigentums fest."Gebührenverzeichnis, Tarif-Nr. III, 5"Wandautomaten - Berechnung je Stück - jährlich 20 bis 50 DM".

Die Klägerin hat nach erfolglosem Widerspruch Klage auf Aufhebung der Gebührenfestsetzung erhoben und im ersten sowie zweiten Rechtszug folgendes vorgetragen: Die Anbringung der Automaten liege innerhalb des Gemeingebrauchs und könne daher wegerechtlich weder genehmigungs- noch gebührenpflichtig gemacht werden. Ferner stehe dem angefochtenen Bescheid entgegen, daß sie gar keinen Antrag auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gestellt habe. Außerdem liege ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip, gegen das "Äquivalenzprinzip und gegen den Gleichheitssatz vor. Die festgesetzten Gebühren stünden sowohl zur Leistung der Beklagten als auch zum Nutzen, den die Klägerin aus dieser Leistung ziehen könne, in einem groben Mißverhältnis." Die Gebühren seien so hoch, daß ihnen eine die Nebenbeschäftigung der Klägerin erdrosselnde Wirkung zukomme. Wenn für jeden Automaten 20 DM jährlich gefordert würden, könne bei einem möglichen Jahresumsatz von 60 bis 80 DM kein Gewinn erwirtschaftet werden. Der Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege darin, daß die Satzung der Beklagten weder zwischen hängenden und, stehenden noch zwischen den kleinen Umsatz schwachen und den größeren ertragreicheren Automaten einen Unterschied mache. Rechtswidrig sei endlich, daß für die Aufstellung von Tischen eine im Vergleich zu Automaten weitaus geringere Gebühr erhoben werde.

Die Beklagte hat im wesentlichen entgegnet: Die Erhebung der Gebühren sei gerechtfertigt, weil durch die Automaten der Gemeingebrauch überschritten werde. Daß die Satzung insoweit nur einen Gebührenrahmen enthalte, sei unbedenklich. Von einer Verletzung des Gleichheitssatzes könne ebensowenig die Rede sein wie von einem Mißverhältnis zwischen der Sondernutzung und der für diese geforderten Gebühr.

Die Klage und die Berufung der Klägerin waren ohne Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat seine Entscheidung wie folgt begründet: Die Beklagte sei zu Recht davon ausgegangen, daß es für die Anbringung der Automaten einer Sondernutzungserlaubnis bedürfe. Gemeingebrauch scheide aus, weil eine Straßenbenutzung außerhalb des Verkehrs vorliege, und das bayerische Straßenrecht einen gesteigerten Gemeingebrauch nicht kenne. Es liege im Wesen der Automatenaufstellung, daß durch sie die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt werden könne. Das gelte um so mehr, als von der Aufstellung eines Automaten der Vorgang seiner Benutzung nicht getrennt werden könne. Dementsprechend bestehe kein Anlaß, in jedem Einzelfall zu prüfen, in welcher Weise und welcher Intensität eine Beeinträchtigung tatsächlich zu erwarten sei. Daß die Klägerin die demnach erforderliche Sondernutzungserlaubnis nicht beantragt habe, stelle die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides nicht in Frage. Auf das Fehlen des Antrages komme es nicht an, wenn die erlaubnispflichtigen Automaten bereits angebracht worden seien und der gesetzmäßige Zustand allein durch die Genehmigungserteilung hergestellt werden könne. Rechtsgrundlage der Gebührenfestsetzung sei für die acht Automaten an den Gemeindestraßen die Satzung vom 31. Oktober 1961, für die Automaten an den Staatsstraßen Art. 18 BayStrWG und für den Automaten an der Bundesstraße § 8 FStrG. Die Satzung vom 31. Oktober 1961 enthalte eine durch Art. 50 BayStrWG gedeckte abweichende Regelung der Sondernutzung. Auch gegen die Höhe der geforderten Gebühr bestünden keine Bedenken. Auf das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip komme es für die Entscheidung nicht an, weil die Sondernutzungsgebühr keine Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung der Verwaltung darstelle und deshalb nicht unter den allgemeinen Begriff der Gebühr falle. Die damit zusammenhängenden Fragen brauchten jedoch nicht vertieft zu werden, weil anstatt des Äquivalenzprinzips der - damit sachlich übereinstimmende - Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gelte. Dieser Grundsatz besage für die Sondernutzungsgebühr, daß ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und der möglichen Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf den von der Aufstellung der Automaten betroffenen Gehsteigen bestehen müsse. Maßgebend sei somit nicht das Verhältnis zwischen Sondernutzungsgebühr und dem durchschnittlichen wirtschaftlichen Vorteil des Unternehmers, sondern das Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Ausmaß der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs. Den sich nach alledem aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genüge die von der Beklagten getroffene Regelung. Ebensowenig sei der Gleichheitssatz verletzt. Schließlich könne die Klägerin auch nicht mit der Behauptung gehört werden, daß die von der Beklagten geforderten Gebühren eine ihre Automatenaufstellung erdrosselnde Wirkung hätten. Da sie die Aufstellung von Automaten lediglich als Nebenbeschäftigung betreibe, sei schon zweifelhaft, ob der Schutz des Art. 12 GG überhaupt eingreife. Entscheidend sei jedoch, daß die Klägerin mit den Gebühren nur einen Ausgleich für die ihr gewährte Sondernutzung zu leisten brauche. Soweit dieser Ausgleich vorliege, also namentlich der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sei, könne die Rentabilität der Automatenaufstellung keine Rolle spielen. Wenn es sich bei einem Automaten nicht lohne, die angemessene Sondernutzungsgebühr zu entrichten, gehe nicht von der Gebühr eine erdrosselnde Wirkung aus, sondern sei die Aufstellung dieses Automaten in sich unrentabel. Für die Gebührenerhebung bei den beiden Automaten an den Staatsstraßen bilde unmittelbar Art. 18 BayStrWG die ausreichende Grundlage. Diese Vorschrift sei hinreichend bestimmt. Der Bestimmtheitsgrundsatz fordere lediglich, daß die Belastung in gewissem Umfange, d.h. wenigstens annähernd vorausgesehen werden könne. Dieser Anforderung genüge Art. 18 BayStrWG. Für den in der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße angebrachten Automaten gelte § 8 FStrG. Nicht nur auf die Fahrbahnen, sondern auch auf die Gehwege der Ortsdurchfahrten finde bei Bundesstraßen das Bundesfernstraßengesetz Anwendung. Ob nach § 8 FStrG eine Gebühr schon deshalb verlangt werden könne, weil die Nutzung den Gemeingebrauch überschreite, oder ob darüber hinaus noch erforderlich sei, daß sie den Gemeingebrauch beeinträchtigen könne, brauche nicht vertieft zu werden. Der von der Klägerin angebrachte Automat erfülle beide Voraussetzungen. Dem Bestimmtheitsgrundsatz genüge § 8 Abs. 3 - FStrG aus den gleichen Gründen, aus denen auch Art. 18 BayStrWG mit diesem Grundsatz vereinbar sei.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Zur Begründung wird vorgetragen: Die Aufstellung der Automaten halte sich im Rahmen des Gemeingebrauchs. Die abweichende Ansicht des Berufungsgerichts verstoße gegen Bundesrecht, weil der Gemeingebrauch in seinem Kerngehalt bundesrechtlich gewährleistet sei. Falls dennoch kein Gemeingebrauch vorliege, seien jedenfalls Art. 18 BayStrWG und § 8 FStrG nicht anwendbar, weil die Automaten den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigten. Art. 18 BayStrWG und § 8 FStrG hätten auch deshalb nicht herangezogen werden dürfen, weil die Beklagte den angefochtenen Bescheid ausschließlich auf die Satzung gestützt habe. Der Bescheid sei ferner rechtswidrig, weil - sie, die Klägerin, eine Sondernutzungserlaubnis gar nicht beantragt habe. Außerdem verletzten alle in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen den Bestimmtheitsgrundsatz. In dem völlig unangemessenen Verhältnis zwischen einerseits der Höhe der Gebühr und andererseits dem in der geringen Höhe des Umsatzes zum Ausdruck kommenden Wert der Gegenleistung liege ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Die unzureichende Differenzierung zwischen den verschiedenen Arten von Automaten widerspreche dem Gleichheitssatz.

Die Klägerin beantragt, unter Abänderung der ergangenen Urteile der Klage stattzugeben.

Die Beklagte bittet um Rückweisung der Revision. Sie tritt der Begründung des angefochtenen Urteils bei und macht dazu weitere Rechtsausführungen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist mit dem Verwaltungsgerichtshof der Meinung, daß die Aufstellung der Automaten den Gemeingebrauch überschreite und deshalb als Sondernutzung gebührenpflichtig habe gemacht werden können. Ob unmittelbar Art. 18 BayStrWG und § 3 FStrG als gesetzliche Grundlagen ausreichend bestimmt seien, unterliege Zweifeln, lasse sich jedoch bei Auswertung der in diesen Vorschriften insgesamt enthaltenen Regelung und bei Berücksichtigung des Wesens der Sondernutzung wohl bejahen. Die Satzung der Beklagten sei in jedem Falle hinreichend bestimmt.

II.Die Revision ist unbegründet, soweit die Heranziehung der Klägerin auf der Satzung vom 31. Oktober 1961 beruht. Im übrigen muß sie jedoch Erfolg haben. Die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Ansicht, daß die Beklagte die Klägerin unter Anwendung unmittelbar des Art. 18 Ba/StrWG bzw. des § 8 FStrG zu Sondernutzungsgebühren in Anspruch nehmen durfte, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.Die Heranziehung der Klägerin auf Grund der Satzung vom 31. Oktober 1961 begegnet keinen Bedenken.

Die Klägerin macht zu Unrecht geltend, daß die Anbringung der Automaten gemeingebräuchlich und deshalb für Sondernutzungsgebühren kein Raum sei. Die Berufung auf den - allenfalls in Betracht kommenden - Anliegergebrauch greift nicht durch, weil, wie der Senat in seinem Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 95.68 - naher ausgeführt hat, die Vermietung von Wandflächen an Automatenaufsteller ebenso wie die daraufhin erfolgende Anbringung der Automaten den grundrechtlich geschützten Kern des Anliegergebrauchs überschreitet, also durch diese Rechte aus dem Anliegergebrauch nicht gedeckt wird.

Unerheblich ist ferner, daß der Klägerin die Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist, obgleich sie keinen darauf gerichteten Antrag gestellt hatte. Was die Klägerin insoweit gegen das angefochtene Urteil einwendet, übersieht den Unterschied zwischen Sondernutzungserlaubnis und Gebührenbescheid. Daß die Sondernutzungserlaubnis ein grundsätzlich antragsbedürftiger Verwaltungsakt ist, der fehlerfrei nur bei Vorliegen eines entsprechenden Antrages erteilt werden kann, berührt die Gebührenpflicht nicht. Denn diese Gebühr wird nicht für die Sondernutzungserlaubnis, sondern für die Tatsache der Sondernutzung geschuldet. Der auf das Gegenteil hindeutende Wortlaut des § 8 Abs. 3 Satz 1 FStrG erklärt sich daraus, daß diese Regelung in erster Linie die möglichen Bedingungen und Auflagen erwähnt, die naturgemäß allein bei einer förmlichen Erlaubnis in Betracht kommen. Für die. Gebühr gilt das jedoch nicht. Die der Gebührenpflicht gegenüberstehende Leistung der Verwaltung ist die mit der Duldung der Sondernutzung in Kauf genommene Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs (vgl. Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 137.68 -). Diese Leistung wird auch dann erbracht, wenn es zwar an einer Erlaubnis fehlt, aber dennoch die Nutzung geduldet wird. Die Erlaubniserteilung hat für diesen Zusammenhang allein die Bedeutung, daß durch sie ein anderenfalls zulässiges Beseitigungsverlangen ausgeschlossen wird.

Der Gebührenbescheid findet, soweit die Automaten der Klägerin an Gemeindestraßen angebracht worden sind, die erforderliche gesetzliche Grundlage in der Satzung vom 31. Oktober 1961. Diese Satzung verstößt nicht, wie die Klägerin meint, gegen den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz (vgl. dazu mit weiteren Nachweisen das Urteil vom 2. Juli 1969 - BVerwG IV C 68.67 - [JZ 1970, 183 f.]). Dieser Grundsatz schließt nicht aus, daß anstatt einer festen Gebühr ein Gebührenrahmen vorgesehen wird und damit dem Verwaltungsermessen ein gewisser in seinem Umfang sachentsprechender Entscheidungsspielraum verbleibt (Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 137.68 -). Nur um einen derart sachentsprechenden Entscheidungsspielraum handelt es sich, wie der Verwaltungsgerichtshof überzeugend dargetan hat, bei der Tarif-Nr. III, 5.

Der Bescheid verletzt auch das im Gebührenrecht geltende Äquivalenzprinzip nicht. Die von der Beklagten geforderten Gebühren stehen "in keinem Mißverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung" (vgl. das Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - in BVerwGE 26, 305 [308] im Anschluß an BVerfG, Beschluß vom 11. Oktober 1966 - 2 BvR 179/64 - in BVerfGE 20, 257 [270]). Abzustellen ist nicht auf den wirtschaftlichen Nutzen, den eine Sondernutzung erbringt bzw. erbringen kann, sondern auf das (mögliche) Ausmaß der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs. Daß zu ihr die von der Beklagten geforderte Gebühr nicht in einem Mißverhältnis steht, ergibt die Begründung des angefochtenen Urteils (vgl. auch dazu näher das Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 137.68 -).

An einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz fehlt es ebenfalls. Die Bildung der Tarifstelle "Wandautomaten" reicht als Differenzierung aus. Daß unter Umständen ihre Anwendung im Einzelfall zu Ergebnissen führen kann, die - im Vergleich zu anderen - nicht einleuchten, widerlegt diese Feststellung nicht. Eine allgemeine Regelung kann sich in ihrem Streben nach Gleichbehandlung immer nur an typischen Gestaltungen orientieren; daß die Auswirkung im Einzelfall dennoch gelegentlich unbillig und in diesem Sinne ungleich sein kann, muß in Kauf genommen werden (vgl. dazu für einen anderen Zusammenhang das Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 82.67 - in BVerwGE 31, 90 [91]). Im übrigen darf nicht übersehen werden, daß vom Gleichheitssatz und vom Bestimmtheitsgrundsatz in gewissem Umfange gegenläufige Anforderungen ausgehen. Die möglichst genaue und deshalb möglichst formale Abgrenzung, auf die der Bestimmtheitsgrundsatz hinweist, ist mit dem Streben nach einer möglichst dem Einzelfall angepaßten Inanspruchnahme nur bedingt vereinbar.

Die Klägerin macht schließlich zu Unrecht geltend, daß von der Heranziehung zu den Sondernutzungsgebühren eine ihre Automatenaufstellung wirtschaftlich erdrosselnde Wirkung ausgehe. Ein derartiges Vorbringen mag gegenüber einer Steuer und evtl. auch gegenüber einer Verwaltungsgebühr beachtlich sein können (vgl. dazu etwa BVerfG, Urteil vom 10. Mai 1912 - 1 BvL 31/58 - in BVerfGE 14, 76 [100 f.] und BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - in BVerwGE 26, 305 [311]). Bei Nutzungs- und Benutzungsgebühren liegt es anders. Da nämlich bereits ihre gebührenrechtliche Zulässigkeit voraussetzt, daß sie zur Nutzungs- bzw. Benutzungsmöglichkeit in einem nicht unangemessenen Verhältnis stehen, kann eine scheinbar erdrosselnde Wirkung derartiger Gebühren in Wahrheit nur die dem Betrieb fehlende Rentabilität aufdecken. Das kann jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Heranziehung führen. Ob evtl. Ausnahmen zu machen sind, wenn die (Benutzungs-)Gebühren eine objektiv gewichtige Höhe erreichen, mag auf sich beruhen. Ein solcher Fall liegt offensichtlich nicht vor, wenn eine Gebühr von 20 DM jährlich gefordert wird.

2.Im Unterschied zur Anwendung der Satzung vom 31. Oktober 1961 kann der angefochtene Bescheid nicht aufrechterhalten bleiben, soweit er sich auf Art. 18 BayStrWG und § 8 FStrG stützt. Diese Vorschriften enthalten in ihrer - nach Lage der Dinge gebotenen - verfassungskonformen Auslegung keine geeignete gesetzliche Grundlage.

Der Senat hat dazu in seinem Urteil vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 95.68 - folgendes ausgeführt:

'Art. 18 BayStrWG umschreibt in seinem ersten Absatz das Wesen der öffentlich-rechtlichen Sondernutzung und stellt dabei darauf ab, ob "durch die Benutzung der Gemeingebrauch beeinträchtigt werden kann". Sodann heißt es im zweiten Absatz - im Anschluß an zwei Sätze, die sich mit den erforderlichen bzw. zulässigen Nebenbestimmungen befassen - in Satz 3 und 4: "Sondernutzungsgebühren können erhoben werden. Bei ihrer Bemessung kann auch der wirtschaftliche Vorteil der Sondernutzung berücksichtigt werden."

Die Ansicht, daß in Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG eine gesetzliche Grundlage für die Inanspruchnahme zu Sondernutzungsgebühren zu sehen ist, verbietet sich aus verfassungsrechtlichen Gründen: Handelte es sich bei Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG um eine gesetzliche Grundlage zum Erlaß belastender Verwaltungsakte, verstieße die Vorschrift gegen den sogenannten Bestimmtheitsgrundsatz.

Nach der ständigen Rechtsprechung namentlich des Bundesverfassungsgerichts verlangt das Rechtsstaatsprinzip, "daß der Gesetzgeber die staatlicher Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt und dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörden überläßt" (Beschluß vom 10. Juli 1958 - 1 BvF 1/58 - in BVerfGE 8, 71 [76]; ähnlich Urteil vom 16. Januar 1957 - 1 BvR 253/56 - in BVerfGE 6, 32 [42], Beschlüsse vom 12. November 1958 - 1 BvL 4/56 - in BVerfGE 8, 274 [325], vom 8. Januar 1959 - 1 BvR 425/52 - in BVerfGE 9, 83 [87], vom 10. Oktober 1961 - 2 BvL 1/59 - in BVerfGE 13, 153 [160], Urteil vom 5. August 1966 - 1 BvF 1/61 - in BVerfGE 20, 150 [158] und Beschluß vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 - in BVerfGE 22, 330 [345]). Gesetzliche Grundlagen zum Erlaß belastender Verwaltungsakte müssen - in Parallele zu dem, was Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bei Verordnungsermächtigungen fordert - "nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt" sein (BVerfGE 8, 274 [325] und 13, 153 [160], ferner Beschluß vom 3. Februar 1959 - 2 BvL 10/56 - in BVerfGE 9, 137 [147]). Dem genügt Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG nicht.

Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG bietet mit den Worten "können erhoben werden" überhaupt nichts, was in Richtung auf den Inhalt der zu erlassenden Bescheide, d.h. vor allem in Richtung auf die Höhe der zulässigen Gebühren, zur Bestimmtheit oder wenigstens Bestimmbarkeit beitragen könnte. Vielmehr handelt es sich - insoweit zumindest - um eine Blankettermächtigung, wie sie der Bestimmtheitsgrundsatz gerade verhindern soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1955 - BVerwG V C 14.55 - in BVerwGE 2, 114 [116 f.]).

Der erkennende Senat hat erwogen, ob der darin liegende Mangel nicht im Ergebnis durch den Zusammenhang aufgewogen wird, in dem die Regelung des Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG innerhalb des Gesetzes und innerhalb allgemein geltender Grundsätze steht. Er meint mit Mehrheit, daß dies verneint werden muß.

Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG bezieht sich auf "Sondernutzungsgebühren". Diese Bezugnahme wirkt fraglos insofern eingrenzend, als die Vorschrift nicht die Erhebung irgendeiner Abgabe oder auch nur irgendeiner Gebühr gestattet. Das reicht jedoch für eine Bestimmtheit nicht aus. Es liegt im Wesen der Gebühr, daß sie als "Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung der Verwaltung" erhoben wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1961 - BVerwG VII C 109.60 - in BVerwGE 12, 162 [165]). Führte bereite die Bezeichnung der "Gegenleistung" zur Bestimmtheit, wäre die Erhebung von Gebühren praktisch vom Bestimmtheitsgrundsatz überhaupt freigestellt. Für eine so weitgehende Einschränkung des Bestimmtheitsgrundsatzes besteht weder Anlaß noch Rechtfertigung. Im übrigen gilt, was sich insoweit an Bedenken ergibt, nicht weniger, sondern eher noch verstärkt, wenn es sich bei den Sondernutzungsgebühren, wie der Verwaltungsgerichtshof meint, nicht um echte Gebühren, sondern um eine Abgabe eigener Art handeln sollte.

Das Wort "Sondernutzungsgebühren" bezeichnet in Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG nicht nur die "Gegenleistung", sondern knüpft an die im ersten Absatz enthaltene Begriffsbestimmung an. Infolgedessen wäre Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG als gesetzliche Grundlage auch dann hinreichend bestimmt, wenn er in Verbindung mit dem ersten Absatz greifbare Maßstäbe für die Erhebung von Sondernutzungsgebühren festlegte. Auch das ist jedoch nicht der Fall. Die Möglichkeiten, eine Straße über den Gemeingebrauch hinaus zu nutzen, sind zahlreich, vielfältig und inhaltlich weithin miteinander nicht vergleichbar. Von diesen Benutzungen diejenigen zusammenzufassen, "durch die ... der Gemeingebrauch beeinträchtigt werden kann", erreicht keine inhaltliche Bestimmung der "Gegenleistung". Ebensowenig hilft unmittelbar der Gegenstand der Genehmigung weiter. Der Wert, den etwa der für einen Automaten oder ein (Gaststätten-)Vordach zur Verfügung gestellte Luftraum, die Gestattung einer Bauzaunreklame, eines Fahrradständers oder einer Zufahrt außerhalb der Ortsdurchfahrt objektiv hat, ist so wenig verläßlich festzulegen, daß sich daraus für eine (positive) Bestimmtheit nichts gewinnen läßt. Entsprechendes gilt für den "Wert" der mit derartigen Nutzungen verbundenen Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs. Sicherlich ergeben sich aus diesen Zusammenhängen gewisse Schranken. Aber das sind - auch in Verbindung mit allgemeinen Grundsätzen - nur äußere oder gar äußerste Grenzen, die nicht zu der erforderlichen (positiven) Bestimmtheit führen. Wäre es anders, würde etwa das Willkürverbot des Gleichheitssatzes oder im Gebührenrecht das sich aus dem Äquivalenzprinzip ergebende "Verbot eines Mißverhältnisses" (Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - in BVerwGE 26, 305 [308 f.]) bzw. das vom Berufungsgericht aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abgeleitete Verbot eines "offensichtlich unangemessenen" Verhältnisses die Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes "erfüllen" und damit diesen Grundsatz leerlaufen lassen.

Daß schließlich Art. 18 Abs. 2 Satz 4 BayStrWG zur Bestimmtheit des vorangehenden Satzes nicht beiträgt, sondern im Gegenteil durch eine Erweiterung des Ermessens dessen Unbestimmtheit nur bestätigt, bedarf keiner Ausführung. ...

Der Senat verkennt bei dieser Beurteilung nicht, daß sich das Maß der angemessenen und deshalb auch nur erforderlichen Bestimmtheit wesentlich nach dem jeweiligen Sachzusammenhang richtet und daß gerade im Gebührenrecht der Forderung nach Bestimmtheit gesetzlicher Grundlagen enge Grenzen gesetzt sind. Er hat auf das eine wie das andere bereits in seinem Urteil vom 2. Juli 1969 - BVerwG IV C 68.67 - (JZ 1970, 183) hingewiesen; an dem dort Gesagten ist festzuhalten. Alles das ändert jedoch nichts an den gegen Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG als gesetzliche Grundlage bestehenden Bedenken. Daß und welch ein Bedürfnis für eine nähere normative Regelung besteht, zeigt die umfängliche Verwaltungsanordnung der Beklagten. Der Vorstellung, daß es einer näheren Regelung gleichwohl aus Rechtsgründen nicht bedarf, vielmehr die Erhebung der Gebühren ausschließlich unter Anwendung von Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG zulässig wäre, vermag der Senat ungeachtet aller Besonderheiten des Gebührenrechts nicht näherzutreten. Im übrigen zeigen andere Regelungen, daß trotz dieser Besonderheiten Blankettermächtigungen der in Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG enthaltenen Art vermeidbar sind, ohne daß in das Gesetz selbst eine detaillierte Regelung aufgenommen zu werden braucht. Beispiele bieten etwa die Regelung durch Satzung. (Art. 50 BayStrWG), durch Rechtsverordnung (§ 21 Abs. 3 NdsStrG) oder durch Verweisung auf das Landesgebührengesetz (§ 47 Abs. 2 LStrGRP). Insoweit werden auch, wie hinzugefügt werden mag, an die Bestimmtheit einer Ermächtigung zum Erlaß von Rechts Verordnungen keine zusätzlichen Anforderungen zu stellen sein, weil in dieser - auf die Zwischenschaltung einer weiteren rechtssatzmäßigen Regelung zielenden - Richtung bereits das Wesen der Sondernutzungsgebühr ausreichende Maßstäbe bietet. Darin liegt es anders, wenn - wie hier - in Frage steht, ob unmittelbar auf Grund einer Regelung der in Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG enthaltenen Art belastende Verwaltungsakte erlassen werden dürfen.

Die Feststellung, daß Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG, wenn er als gesetzliche Grundlage verstanden würde, mit dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz unvereinbar und deshalb unanwendbar wäre, zwingt nicht zur Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG). Denn mit dieser Feststellung wird lediglich eine bestimmte Auslegung des Art. 18 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG abgelehnt, nicht aber die Vorschrift als solche für verfassungswidrig gehalten. Die Regelung, daß Sondernutzungsgebühren erhoben werden können, ergibt bei verfassungskonformer Auslegung auch dann einen Sinn, wenn unmittelbar sie eine gesetzliche Grundlage nicht darstellt, salbst also die Gebührenerhebung noch nicht (abschließend) ermöglicht. Im Zusammenhang der in Art. 18 BayStrWG insgesamt enthaltenen Regelung hätte nämlich ohne Abs. 2 Satz 3 der - sich beispielsweise auf die Satzungsermächtigung in Art. 50 BayStrWG auswirkende - Eindruck entstehen können, daß das Gesetz eins Gebührenpflicht bewußt nicht vorgesehen und damit ausgeschlossen habe.'

Die gleichen Erwägungen ergeben für § 8 FStrG, daß es sich bei der Regelung in Abs. 3 Satz 1 (und 2) gleichfalls nicht um eine gesetzliche Grundlage handelt. § 8 Abs. 3 Satz 1 FStrG enthält keine weitergehende (Inhalts-)Bestimmung als die, daß "Sondernutzungsgebühren erhoben werden" können. Auch hier heißt es im folgenden Satz, daß "bei ihrer Bemessung ... auch der wirtschaftliche Vorteil der Sondernutzung berücksichtigt werden" kann. § 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG führt so wenig wie Art. 18 Abs. 1 BayStrWG zu einer hinreichenden Bestimmtheit. Soweit er vom Wortlaut des Art. 18 Abs. 1 BayStrWG abweicht, geht er inhaltlich nicht über diesen hinaus, sondern bleibt hinter ihm noch zurück.

Da dem angefochtenen Bescheid, soweit Art. 18 BayStrWG und § 8 FStrG angewendet worden sind, die erforderliche gesetzliche Grundlage fehlt, muß er in diesem Teil aufgehoben werden, ohne daß es auf das weitere Vorbringen der Beteiligten ankommt.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, [...].