Bundesverwaltungsgericht

Entscheidungsgründe

I.Der Kläger versendet seit einigen Jahren in regelmäßigen Zeitabschnitten Schulfunkbroschüren als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr. Diesen Broschüren ist ein Faltblatt im Format 40 × 65 cm mit einer Übersicht über das Schulfunkprogramm des Zeitraums, auf den sich der Inhalt der Broschüre bezieht (Sendeplan), lose beigefügt. Am 14. Oktober 1960 lieferte der Kläger 1865 Broschüren mit lose beigefügten Sendeplänen bei der Post zur Versendung ein. Das Postamt B. der Beklagten lehnte die Beförderung als Drucksache zu ermäßigter Gebühr ab und ließ sie erst zu, nachdem der Kläger die Broschüre als gewöhnliche Drucksache freigemacht hatte. Der Kläger erhob gegen die Verfügung vom 14. Oktober 1960 Widerspruch, den die Beklagte durch Bescheid vom 2. Dezember 1960 zurückwies.

Der Kläger hat Anfechtungsklage erhoben, die das Verwaltungsgericht B. durch Urteil vom 17. März 1961 abgewiesen hat. Im Berufungsverfahren hat der Kläger beantragt, die Verpflichtung der Beklagten zur Beförderung der von ihm am 14. Oktober 1960 eingelieferten Sendungen als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr festzustellen. Das Oberverwaltungsgericht B. hat die Berufung durch Urteil vom 10. April 1962 mit folgender Begründung zurückgewiesen: Die Änderung des bloßen Aufhebungsantrags in einen Feststellungsantrag sei zulässig und sogar geboten gewesen, weil es dem Kläger um die Verpflichtung der Beklagten zum Tätigwerden gegangen sei. Diese Verpflichtung habe sich dadurch erledigt, daß der Kläger die Sendung als normale Drucksache freigemacht und die Beklagte sie befördert habe. Der Feststellungsantrag sei aber nicht begründet. Ein Anspruch des Klägers auf Grund spezieller Rechtsnormen des Postrechts ergebe sich schon deshalb nicht, weil es an einer solchen Norm fehle. Die als Anlage der Postordnung beigegebenen Bestimmungen seien keine Rechtsnormen. Der Kläger könne sich auch nicht mit Erfolg auf die auf ihrer Grundlage geübte Verwaltungspraxis der Beklagten berufen. Zu Unrecht nehme der Kläger an, man könne diese Bestimmungen wie Rechtsnormen anwenden und die auf ihnen fußende Praxis auf ihre "Richtigkeit" untersuchen. Es fehle auch an jedem Anhaltspunkt, daß die Beklagte solche Sendungen bei anderen Postbenutzern anerkenne. Es sei unerheblich, daß die Beklagte die Sendungen des Klägers früher jahrelang als Drucksache zu ermäßigter Gebühr befördert habe. Es lasse sich nicht feststellen, daß dies in Kenntnis des Inhalts der Sendungen geschehen sei. Der Massenverkehr der Beklagten lasse eine individuelle Prüfung jeder Postsendung nicht zu. Die Beklagte habe erst bei einer Stichprobe 1960 festgestellt, daß die Sendungen des Klägers als Drucksache zu ermäßigter Gebühr unzulässig seien und sei dann alsbald an den Kläger herangetreten. Ob etwas anderes zu gelten habe, wenn die von der Behörde geübte Praxis eindeutig oder offensichtlich den Richtlinien widerstreite, brauche nicht geklärt zu werden, weil diese Voraussetzung nicht gegeben sei.

Der Kläger hat gegen dieses Urteil die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrag,1.die Verfügung des Postamts Bremen 5 vom 14. Oktober 1960 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Oberpostdirektion vom 2. Dezember 1960 aufzuheben,2.festzustellen, daß die Beklagte verpflichtet war, die vom Kläger am 14. Oktober 1960 eingelieferten Sendungen (1865 Schulfunkbroschüren nebst Sendeplänen) als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr zu befördern,

hilfsweise,die Sache zur Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Bremen zurückzuverweisen.

Zur Begründung dieses Antrags hat er vorgetragen: Bei der Beklagten als Monopolverwaltung könne es nicht dem Ermessen des einzelnen Postbeamten überlassen bleiben, nach welchen Regeln die Posteinrichtungen benutzt werden dürften, sondern dies könne nur im Rahmen von Benutzungsverordnungen geschehen. Auf Grund des Gleichheitssatzes sei die Beklagte verpflichtet, die Benutzungsverordnungen gegenüber den Postbenutzern in gleicher Weise anzuwenden. Bei dem großen Umfang der Postverwaltung und der großen Zahl der Benutzer sei eine gleichmäßige Anwendung dieser Benutzungsvorschriften nur in der Weise möglich, daß man sie wie Rechtsnormen auslege und anwende. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sei für die Eingriffsverwaltung entwickelt worden. Für den Bereich der Postverwaltung, die nicht in private Bezirke des Staatsbürgers eingreife, könne sie nicht gelten. Zu Unrecht hätten das Verwaltungs- und das Oberverwaltungsgericht die Tatsache, daß er seit Jahren seine Schulfunkbroschüren mit den Sendeplänen als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr versandt habe, für unerheblich gehalten. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, daß die jahrelange Beförderung in der jetzt beanstandeten Form ihm keine Rechte hätte verschaffen können, weil nicht festgestellt sei, daß die Postbeamten die Beifügung der Sendepläne bemerkt hätten, verkenne die Frage der Beweislast, die ihn, den Kläger, nicht treffe. Diese Annahme sei auch im höchsten Grade unwahrscheinlich, weil es sich jeweils um eine größere Anzahl von Broschüren gehandelt habe. Man müsse vielmehr davon ausgehen, daß die Beklagte diese Broschüren mit den Sendeplänen gekannt und keine Bedenken gehabt habe, sie als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr abzunehmen. Die plötzliche Änderung dieser Auffassung sei durch nichts begründet. Die von ihr bisher durchgeführte Art der Versendung entspreche auch der Benutzungsverordnung der Beklagten. Nach Ziff. 1 und 9 dieser Benutzungsverordnung dürften Broschüren als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr versandt werden, wenn sie der im Verkehr üblichen Auffassung von einer Broschüre entsprächen. Nach der Verkehrsauffassung sei es durchaus üblich, daß Bestandteile von Broschüren und Büchern dann nicht fest eingeheftet seien, wenn der besonders mit diesem Bestandteil verfolgte Zweck es notwendig erscheinen lasse, diesen Bestandteil herausnehmbar zu machen. Wesentlich sei allein, ob ein solcher loser Bestandteil nach seinem inneren Zusammenhang zu dieser Borschüre gehöre. Zu Unrecht mache die Beklagte geltend, daß bei ihrem Massenbetrieb nur eine sinnfällige Unterscheidung, nach Äußerlichkeiten möglich sei. Die Beklagte müsse die Broschüren unter allen Umständen auch ihrem Inhalt nach durchsehen; denn nach Ziff. 1 der Benutzungsverordnung dürften die Drucksachen zu ermäßigter Gebühr keinerlei Ankündigungen oder Anpreisungen enthalten, was die Beklagte eben nur durch Inhaltsüberprüfung feststellen könne. Auf Ziff. 15 der Bestimmungen, nach der den Sendungen nur Rechnungen, Zahlkärtenformulare, Aufschriften, Zettel, Umschläge oder Kreuz- und Streifbänder beigefügt werden dürften, könne die Beklagte nicht verweisen; denn hierbei handele es sich um wesensfremde Bestandteile der Broschüren, zu denen die Sendeplane gerade nicht gehörten. Im übrigen nehme die Beklagte in anderen Bezirken entsprechende Schuldruckbroschüren mit Sendeplänen weiterhin als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr an. Die Ablehnung der Beförderung der Drucksachen am 14. Oktober 1960 zu den ermäßigten Gebühren sei daher ungerechtfertigt gewesen.

Die Beklagte hat beantragt,die Revision zurückzuweisen.

Auch sie vertrete mit dem Kläger entgegen dem angefochtenen Urteil die Auffassung, daß bei der Auslegung ihrer Richtlinien objektive Maßstäbe gelten müßten. Im Falle der Sendung des Klägers vom 14. Oktober 1960 seien jedoch bei einer objektiven Auslegung die Voraussetzungen für eine Beförderung als Drucksache zu ermäßigter Gebühr nicht gegeben gewesen. Der der Broschüre des Klägers lose beigefügte Sendeplan sei nicht Bestandteil, sondern eine Beilage im Sinne von Ziff. 15 des Anhanges 5 der Postordnung. Eine Broschüre sei nur eine Druckschrifteneinheit mit Umschlag und fester Heftung. Nicht fest verbundene Beifügungen zu einer Broschüre seien nicht deren Bestandteil, sondern als Anlage anzusehen. Maßgebend könnten dabei mit Rücksicht auf die Praktikabilität im Rahmen des postalischen Massenverkehrs nur formale sinnfällige Kriterien sein. Würde es auf den Inhalt des Schriftgutes ankommen, würde das für sie, die Beklagte, die Einrichtung von Lektoraten erforderlich machen. Müsse der Sendeplan aber als Anlage angesehen werden, sei er gebührenpflichtig, weil durch die Beifügung einer gewöhnlichen Drucksache die ganze Sendung die Vergünstigung als Drucksache zu ermäßigter Gebühr verliere. Fehl gehe der Hinweis des Klägers, er habe schon deshalb Anspruch auf Beförderung zu ermäßigter Gebühr, weil sie, die Beklagte, auf dieser Grundlage schon jahrelang gleichartige Sendungen unbeanstandet befördert habe. Besäßen nämlich die Benutzungsbestimmungen, wie der Kläger selbst annehme, bindende Kraft, so könne sich gegen ihren objektiven Inhalt gewohnheitsrechtlich keine geschützte Rechtsposition bilden.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.Die Revision ist unbegründet.

Der Antrag des Klägers zu 1) ist unzulässig (1), der Antrag zu 2) zulässig, aber unbegründet (2).

1)Der Kläger begehrte am 14. Oktober 1960 die Versendung der von ihm aufgegebenen Broschüren als Drucksache zu ermäßigter Gebühr. Er verlangte als eine Amtshandlung. Hätte er die Versendung zu ermäßigter Gebühr erzwingen wollen, hätte er eine Leistungsklage in Form einer Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Halbsatz 2 VwGO erheben müssen. Wenn ein Ablehnungsbescheid angefochten wird, kommt nur eine Verpflichtungsklage (bzw. Bescheidungsklage) in Betracht (so [Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Dezember 1966] BVerwG VIII C 30.66). Für eine reine Anfechtungsklage fehlt dann das Rechtsschutzinteresse.

Es kommt hier hinzu, daß sich das Begehren des Klägers auf Versendung der Broschüren zu ermäßigter Gebühr durch deren Aufgabe zu gewöhnlicher Durcksachengebühr erledigt hat. Wenn sich aber ein Verwaltungsakt erledigt hat, kommt seine Aufhebung nicht mehr in Betracht.

2)Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig (a), aber nicht begründet (b).

a)Das Verpflichtungsbegehren des Klägers hat sich bereits im Vorverfahren erledigt. In diesem Fall ist eine Feststellungsklage, daß eine Verpflichtung der Beklagten bis zur Erledigung bestand und der Ablehnungsbescheid somit rechtswidrig war, in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Es ist herrschende Meinung, daß die vorgenannte Bestimmung entsprechend anzuwenden ist, wenn sich eine Verpflichtungsklage durch Erlaß des Verwaltungsakts oder anderweitig erledigt (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. September 1962 - BVerwG VIII C 78.60 -, NJW 1963, 553, und vom 2. Juli 1963 - BVerwG II C 157.60 -, DVBl. 1964, 278; Ule, Komm. zur Verwaltungsgerichtsordnung, 2. Aufl., § 113 Anm. II; Schunck-De Clerck, Komm. zur Verwaltungsgerichtsordnung, § 113 Anm. 3 c, 388; Müller, DÖV 1965, 38 f. [41/42]; Schlochauer, ArchöR Bd. 79, 185 f. [202]). Der abweichenden Ansicht von Czermak (NJW 1961, 2228 und NJW 1963, 1027) kann nicht gefolgt werden. Eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Halbsatz 1 VwGO, wie Czermak sie in solchen Fällen vorschlägt, ist auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses beschränkt. Durch den Antrag auf Vornahme einer Amtshandlung und dessen Ablehnung wird aber kein Rechtsverhältnis begründet. Ohne entsprechende Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf Verpflichtungsklagen, die sich vor Entscheidung des Rechtsstreits erledigt haben, würde also eine Lücke im Rechtsschutz entstehen, die zu schließen auf Grund des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderlich ist. Weiterhin wird § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO dann entsprechend angewandt, wenn sich ein anfechtbarer Verwaltungsakt vor Klagerhebung erledigt (Urteil vom 28. Februar 1961 - BVerwG I C 54.57 -, BVerwGE 12, 87 f. [90]; Urteil vom 31. Januar 1967 - BVerwG I C 113.63 -). § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO muß, um die letzte Lücke im Rechtsschutz zu schließen, auch dann entsprechend angewandt werden, wenn sich ein Verpflichtungsantrag vor Klagerhebung nach Ablehnung durch die Verwaltungsbehörde erledigt. In diesem Fall kann der Beantragende die Feststellung begehren, daß die Behörde verpflichtet gewesen wäre, den begehrten Verwaltungsakt zu erlassen (so auch Eyermann-Fröhler, Komm, zur. Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl., § 113 Randbem. 66), sofern der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Faststellung hat.

Ein solches Feststellungsinteresse liegt hier vor. Es ist zu bejahen, wann Wiederholungsgefahr besteht (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. März 1960 - BVerwG VII C 50.59 -) oder wenn ein Schadenersatzprozeß mit hinreichender Sicherheit zu erwarten und nicht offensichtlich aussichtslos ist (Bundesverwaltungsgericht , Urteil vom 9. Oktober 1959 - BVerwG V C 165/166.57 -, BVerwGE 9, 196 f.; Beschluß vom 15. August 1961 - BVerwG III B 274.60 -, NJW 1961, 1942 und Urteil vom 28. Mai 1965 - BVerwG VII C 4.64 -). Beides liegt hier vor. Der Kläger will auch in Zukunft die Schulfunkhefte mit lose beigefügten Sendeplänen versenden und muß dabei stets damit rechnen, daß die Beklagte sich weigern wird, solche Sendungen als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr zu befördern. Außerdem beabsichtigt der Kläger im Falle der Feststellung der Berechtigung seines Verpflichtungsantrags die bei der Versendung vom 14. Oktober 1960 seiner Ansicht nach zu hoch berechnete Gebühr zurückzufordern.

b)Die Feststellungsklage ist nicht begründet. Die Beklagte hat mit Recht die Versendung der Broschüren des Klägers mit eingelegten Sendeplänen als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr verweigert.

Die Frage, was als Drucksache, zu ermäßigter Gebühr versendet werden kann, ist zumindest für den Inlandsverkehr gesetzlich nicht geregelt. Daran allein muß das Begehren des Klägers aber nicht scheitern, wie das Berufungsurteil annimmt. Es sind vielmehr die Amtsblattverfugungen der Beklagten zur Auslegung heranzuziehen, die als Verwaltungsverordnungen eine Selbstbindung der Verwaltung zur Folge haben; denn es ist zu unterstellen, daß sie die Grundlage für das tatsächliche Verhalten der Post darstellen und diese daher gemäß Art. 3 Abs. 1 GG binden. Daher ist davon auszugehen, daß Broschüren als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr zu versenden sind. Was unter einer Broschüre zu verstehen ist, muß dabei verkehrsüblich gedeutet werden. Das gilt um so mehr, als in der hier maßgeblichen Verfügung Nr. 296/54 vom 4. Juni 1954 (Amtsblatt des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen S. 279) der Inlands- und Auslandsverkehr der gleichen Regelung unterworfen werden ist. Für den Auslandsverkehr lag seinerzeit in Art. 48 Abs. 4 des Weltpostvertrags von Brüssel vom 11. Juli 1952 eine Regelung vor, die bald darauf durch das Gesetz über den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu den Verträgen des Weltpostvereins vom 25. Dezember 1954 (BGBl. II S. 1211) auch hier anwendbares Recht wurde. In der obengenannten Verfügung wollte der Minister bereits dieser zu erwartenden gesetzlichen Regelung Rechnung tragen, wie sich aus seinen Hinweisen auf Art. 133 § 4 b bis d der gemäß Art. 22 des Weltpostvertrags zwischen den Postverwaltungen der Vereinsländer vereinbarten Vollzugsordnung ergibt. Der Weltpostvertrag von B. ist zwar bis zu dem maßgeblichen Zeitpunkt vom 14. Oktober 1960 durch den Weltpostvertrag von O. vom 3. Oktober 1957 ersetzt worden, der in der Bundesrepublik auf Grund des Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes vom 1. März 1960 (BGBl. II S. 697) am 18. März 1960 in Kraft trat. Dies hat den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen jedoch nicht veranlaßt, die hier maßgeblichen Amtsblattverfügungen zu ändern, da Art. 49 Abs. 5 des Vertrags von O. dem Art. 48 Abs. 4 des Vertrags von B. sinngemäß völlig entspricht. Durch Art. 48 Abs. 4 des Weltpostvertrags von E. bzw. Art. 49 Abs. 5 des Weltpostvertrags von O. dürfen als Drucksachen zu ermäßigter Gebühr Broschüren versandt werden. Das ist eine Ermächtigung an die beteiligten Postverwaltungen, die eine gebührenbegunstigende erweiternde Auslegung des Begriffs Broschüre durch die einzelnen Postverwaltungen ausschließt, weil sie sich sonst nicht im Rahmen der ihnen erteilten Ermächtigung halten würden.

Der Kläger könnte daher eine Beförderung der von ihm am 14. Oktober 1960 aufgegebenen Drucksachen zu ermäßigter Gebühr nur dann verlangen, wenn es sich dabei um Broschüren im verkehrsüblichen Sinne gehandelt hätte. Das war nicht der Fall. Der Begriff der Broschüre ist rein technischer Art. Unter ihm ist ein gehefteter oder geklebter Buchblock zu verstehen, der am Rücken in einen Papier- oder Kartonumschlag eingehängt ist. Lose in die Broschüre eingelegte Blätter sind nicht Bestandteile der Broschüre, auch wenn sie ihrem inneren Sinnzusammenhang nach auf diese Bezug nehmen, während andererseits mit dem Buchblock fest verbundene Seiten Bestandteil der Broschüre sind, auch wenn sie in keinem inneren Zusammenhang zu dem übrigen Inhalt der Broschüre stehen.

Sind aber die in die Broschüren des Klägers eingelegten Sendepläne nicht deren Bestandteile, so durften sie nach der Verfügung des Bundesministers für das-Post- und Fernmeldewesen Nr. 296/1954 (a.a.O.) den Broschüren nicht beigefügt werden, weil sie ihrerseits der vollen Gebühr unterliegen und nicht zu den im einzelnen aufgeführten Ausnahmen gehören.

Unbeachtlich war in diesem Zusammenhang, daß die Beklagte die Broschüre des Klägers einschließlich der eingelegten Sendepläne vorher bereits mehrfach als Drucksache zu ermäßigter Gebühr befördert hat und daß solche Beförderungen auch in anderen Sendegebieten vorgenommen worden sein sollen. Dei dem Massenverkehr der Post erscheint es durchaus glaubhaft, daß ihr diese gebührenschädigende Beifügung der Sendepläne entgangen ist. Es liegen zumindest keine Anhaltspunkte dafür vor, daß die Post derartige Broschüren bewußt in Abweichung der vom Bundesminister gegebenen Verfügungen befördert hat. Der Kläger hat dafür auch keine Beweise angetreten. Er trägt aber insoweit die Beweislast, da er sich auf eine von der verkehrsüblichen Auffassung des Begriffs Broschüre abweichende gleichmäßige Handhabung durch die Post beruft.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.