Verwaltungsgericht Augsburg

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet, soweit sie sich gegen Ziffer 3 und 4 (hinsichtlich der Standortangabe) des angefochtenen Bescheids richtet. Insoweit ist der Bescheid vom 4. Oktober 2012 rechtswidrig und verletzt die Klägerin auch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen ist die Klage unbegründet.

1. Die Klage ist zulässig.

Soweit die Klägerin sich mit der Klage gegen einen Widerrufsvorbehalt (Ziffer 3 des Bescheids) und die Anordnung zur jährlichen Vorlage einer Containerstandortliste (Ziffer 4 des Bescheids) wendet, handelt es sich dabei mangels – gesetzlich vorgesehenem – Grundverwaltungsakt um selbständige Verwaltungsakte, gegen die die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO ohne weiteres statthaft ist (vgl. hierzu auch Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 18 Rn. 16). Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass es sich um belastende Nebenbestimmungen eines feststellenden Hauptverwaltungsaktes handelt, ist die Anfechtungsklage gegeben (BVerwG, U.v. 22.11.2000 – 11 C 2/00 – BVerwGE 112, 221; BayVGH, U.v. 11.1.1984 – 21 B 83 A.2250 – NJW 1984, 2116). Die Gebührenfestsetzung (Ziffer 6 des Bescheids) kann nach Art. 12 Abs. 3 des Kostengesetzes (KG) vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 43) zusammen mit dem Verwaltungsakt angefochten werden. Die Klägerin ist als Adressatin belastender Verwaltungsakte auch klagebefugt i.S. des § 42 Abs. 2 VwGO.

2. Die Klage ist begründet, soweit sie sich gegen den Widerrufsvorbehalt und die Verpflichtung zur Vorlage einer jährlichen Aufstellung über die Containerstandorte richtet.

a) Der Widerrufsvorbehalt (Ziffer 3 des Bescheids) ist rechtswidrig, die Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 1 und 2 BayVwVfG liegen nicht vor.

Der Widerrufsvorbehalt im angefochtenen Bescheid bezieht sich ausschließlich auf Ziffer 1 des Bescheides. Dies ergibt sich zum einen schon aus dem Wortlaut des Widerrufsvorbehalts selbst. Zum anderen ist ein Widerrufsvorbehalt hinsichtlich der in Ziffern 4 bis 6 getroffenen, belastenden Anordnungen bereits denknotwendig ausgeschlossen. Denn der Widerrufsvorbehalt und dem nachfolgend der Widerruf sollen nach Vorstellung der Beklagten dann zur Anwendung kommen, wenn die Voraussetzungen für eine Zulassung der Sammlung nicht (mehr) vorliegen. Die im Bescheid aufgenommenen Nebenbestimmungen sollen jedoch die Voraussetzung für die Zulassung der Sammlung gerade sicherstellen.

aa) Der Widerrufsvorbehalt kann nicht auf Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG gestützt werden.

Es fehlt bereits an einem Hauptverwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht. Daran ändert auch nichts, dass die Beklagte die fristgerechte Anzeige in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes bestätigt hat. Mit einem feststellenden Verwaltungsakt werden bestimmte rechtserhebliche Eigenschaften einer Person oder Sache oder das Bestehen oder Nichtbestehen bestimmter Rechtsverhältnisse verbindlich festgestellt. Eine Ermächtigung hierzu ist jedenfalls dann nicht erforderlich, wenn die Feststellung im Einzelfall für den Betroffenen keine belastende Maßnahme ist. Vorliegend wird mit der Bestätigung der fristgerechten Anzeige der Sammlung einem Anliegen der Klägerin Rechnung getragen, eine Belastung ist damit nicht verbunden (s. hierzu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 35 Rn. 24). Allerdings sieht das Anzeigeverfahren des § 18 KrWG eine Genehmigung der Sammlung durch Verwaltungsakt nicht vor, demnach kann auch kein Anspruch auf einen solchen Verwaltungsakt bestehen.

Im Übrigen ist der Widerrufsvorbehalt auch nicht durch Rechtsvorschrift zugelassen (Art. 36 Abs. 1 Alt. 1 BayVwVfG). Nach § 18 Abs. 5 KrWG können „Bedingungen“ (i.S.d. Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG), „zeitliche Befristungen“ (i.S.d. Art. 36 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG) oder „Auflagen“ (i.S.d. Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG) ausgesprochen werden. Der in Art. 36 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG aufgeführte Widerrufsvorbehalt ist jedoch in § 18 Abs. 5 KrWG nicht als mögliche Nebenbestimmung genannt.

Der Widerrufsvorbehalt soll auch nicht sicherstellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes erfüllt werden (Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG). Mit dem Widerrufsvorbehalt kann der Behörde ermöglicht werden, in sachlich besonders gerechtfertigten Fällen ausnahmsweise abschließende Sachentscheidungen auch schon zu einem Zeitpunkt zu treffen, in dem noch nicht alle gesetzlichen Voraussetzungen nachgewiesen sind oder zumindest der Fortbestand der Erfüllung einzelner Tatbestandsmerkmale offen ist. Der Widerrufsvorbehalt soll in diesen Fällen sicherstellen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes, auf den ein Anspruch besteht, erfüllt werden, weil der Verwaltungsakt ansonsten versagt werden müsste (VG Würzburg, U.v. 26.5.2010 – W 4 K 10.88 – juris Rn. 28). Vorliegend kann der Widerrufsvorbehalt jedoch die gesetzlichen Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes nicht sicherstellen, weil die Bestätigung der Anzeige einer gewerblichen Sammlung in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes gesetzlich ohnehin nicht vorgesehen ist. Der Widerruf von Ziffer 1 des Bescheides hätte deshalb auch keinerlei rechtliche Konsequenzen, denn es entfiele nur die – ohnehin entbehrliche – Feststellung, dass das Verfahren angezeigt wurde. Die nach § 18 Abs. 5 KrWG möglichen Einschränkungen der Sammlung bedürfen eines feststellenden Grundverwaltungsaktes ebenfalls nicht. Der Widerrufsvorbehalt ist deshalb auch von Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG nicht gedeckt.

cc) Der Widerrufsvorbehalt findet seine Rechtsgrundlage auch nicht in Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG.

Nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG darf ein Widerrufsvorbehalt „unbeschadet des Absatzes 1“ nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden. Die Vorschrift ermöglicht demnach auch bei Verwaltungsakten, die im Ermessen stehen, den Erlass eines Widerrufsvorbehalts. Dieser kann zwar auch mit einem Verwaltungsakt verbunden werden, für den keine gesetzliche Ermächtigung erforderlich ist (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 36 Rn. 47). Die Ermessensausübung muss sich jedoch an denjenigen Erwägungen orientieren, die auch für den Hauptverwaltungsakt maßgebend sind. Hierbei ist es nicht ausreichend, wenn die Behörde insgesamt ein legitimes Ziel verfolgt, auch der jeweilige Vorbehalt muss einen konkreten und legitimen Zweck verfolgen. Unzulässig ist es deshalb, wenn die Behörde einen uferlosen Vorbehalt erlässt, um für die Zukunft freie Hand zu haben (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 36 Rn. 38; VG Berlin, U.v. 25.6.2009 – 16 K 25/09 – juris Rn. 23). Die Voraussetzungen des Widerrufs müssen nach h.M. zwar im Widerrufsvorbehalt nicht notwendig näher präzisiert werden (Kopp/ Ramsauer, a.a.O., § 36 Rn. 28). Zumindest aus den Umständen müssen sich aber Zweck und Zielrichtung des Vorbehalts ergeben. Daran fehlt es hier. Der Zweck des Widerrufsvorbehalts ist weder aus dem Widerrufsvorbehalt selbst noch aus den Umständen ersichtlich. Wie bereits ausgeführt, bezieht sich der Widerrufsvorbehalt nur auf die Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids, also die Bestätigung der fristgerechten Anzeige. Ein Widerruf bliebe insoweit ohne weitere rechtliche Auswirkungen. Insbesondere kann die Einhaltung der in Ziffern 4 und 5 angeordneten Nebenbestimmungen mit dem Widerrufsvorbehalt gerade nicht sichergestellt werden. Bei Nichtbefolgung der Anordnungen bleibt nur die Möglichkeit einer Untersagung der Sammlung. Dies muss jedoch im Rahmen eines gesonderten Untersagungsverfahrens geprüft werden. Welche Zielrichtung und welcher Zweck mit dem Widerrufsvorbehalt vor diesem Hintergrund verfolgt werden, bleibt unklar und ergibt sich weder aus dem Bescheid selbst noch aus den äußeren Umständen.

Damit erweist sich der Widerrufsvorbehalt insgesamt als rechtswidrig. Er verletzt die Klägerin auch in ihren Rechten, denn die Beklagte hat den Erlass des Widerrufsvorbehalts im angefochtenen Bescheid damit begründet, dass er unter bestimmten Voraussetzungen Grundlage für eine Untersagung der Sammlung sein soll. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Beklagte den Widerrufsvorbehalt aufgenommen hat, um ein eventuell notwendig werdendes Untersagungsverfahren zu umgehen. Dies verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

b) Die in Ziffer 4 getroffene Anordnung ist, soweit die Klägerin darin verpflichtet wird, jährlich Containerstandortlisten vorzulegen, ebenfalls rechtswidrig.

Die Anordnung kann nicht auf § 47 Abs. 2 KrWG gestützt werden. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 KrWG überprüft die zuständige Behörde u.a. die Sammler von Abfällen in regelmäßigen Abständen. Dabei erstreckt sich nach § 47 Abs. 2 Satz 1 KrWG die Überprüfung auch auf den Ursprung, die Art, die Menge und den Bestimmungsort der gesammelten und beförderten Abfälle. Die Regelung setzt insoweit Art. 34 Abs. 2 der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien (ABl. L 312/3 vom 22.11.2008) um. Die geforderte jährliche Vorlage von Containerstandortlisten ist nach Auffassung des Gerichts jedoch auch unter Berücksichtigung der sich aus der Richtlinie ergebenden Zielvorstellungen nicht erforderlich, um eine Überprüfung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 KrWG zu ermöglichen. Die Angabe der Containerstandorte ermöglicht weder hinreichend sichere Rückschlüsse auf den Ursprung der Abfälle (hier: aus privaten Haushalten), noch ist sie erforderlich, um Aufschluss über die Art, die Menge und den Bestimmungsort der gesammelten und beförderten Abfälle zu erlangen. Die Art der gesammelten Abfälle ergibt sich bereits aus den nach § 18 Abs. 2 KrWG vorzulegenden Unterlagen. Auch der Bestimmungsort und die Verwertungswege des gesammelten Abfalls sind dabei nachzuweisen. Erkenntnisse über die Menge des Abfalls erlangt die Beklagte durch die ebenfalls geforderten Angaben zur Tonnage der eingesammelten Altkleider und Altschuhe sowie der Verwertungswege innerhalb der jeweiligen Tonnagen. Zudem lässt die Aufstellung über die Anzahl der Container Rückschlüsse auf den Sammlungsumfang zu. Weshalb darüber hinaus die konkrete Standortangabe zur Erfüllung der Überprüfungstätigkeit im Rahmen des § 47 Abs. 2 KrWG erforderlich ist, ist nicht ersichtlich.

Die Verpflichtung zur Standortangabe findet auch in § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG keine Rechtsgrundlage. Zwar kann die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung von Bedingungen und Auflagen abhängig machen, um die Erfüllung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG sicherzustellen. Die Überlassungspflicht besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG im Fall einer gewerblichen Sammlung nicht für Abfälle, die einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung wird bereits durch die Angaben über den Gegenstand der Sammlung, die Menge der gesammelten Altkleider und die Darlegung der Verwertungswege sichergestellt. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder eines nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Die Beklagte hat jedoch weder im angefochtenen Bescheid noch in der Klagebegründung dargelegt, weshalb die Kenntnis der konkreten Containerstandorte erforderlich ist, um eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers prüfen zu können. Für diese Beurteilung sind zwar Angaben über die Art und Menge der eingesammelten Altkleider, den räumlichen und zeitlichen Umfang und die Art der Durchführung maßgebend, nicht jedoch die Kenntnis über den Standort der Container. Auch für die Frage der Entsorgungssicherheit ist die Standortangabe nicht maßgeblich. Zum einen ist das Gebiet, in dem die Sammlung durchgeführt wird, bereits im Rahmen der Anzeige zu bezeichnen, zum anderen ist die Entsorgung jederzeit über den normalen Hausmüll gewährleistet. Soweit die Beklagte sich durch die Angabe der Standorte Erleichterungen im Vollzug erhofft, sind diese Erwägungen ebenso wenig wie etwa sicherheitsrechtliche oder straßen- und wegerechtliche Gesichtspunkte bei der Auslegung des Begriffs des überwiegenden öffentlichen Interesses i.S. des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG heranzuziehen.

Zuletzt gebietet auch der ausdrückliche Wortlaut des § 18 Abs. 2 KrWG keine Verpflichtung des gewerblichen Sammlers, Containerstandortlisten mit genauen Adressen vorzulegen (vgl. hierzu VG Würzburg, B.v. 11.10.2012 – W 4 S 12.820 – juris Rn. 28). Verlangt werden können Angaben über den Gegenstand der Sammlung (was soll gesammelt werden), den räumlichen Umfang der Sammlung (wo im Gemeindegebiet), den zeitlichen Umfang (wann, wie oft, wie lange) und die Art der Durchführung (Hol- oder Bringsystem etc.). Mit diesen Angaben soll der zuständigen Behörde ermöglicht werden, zu prüfen, ob die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG vorliegen. Die Kenntnis der Containerstandorte ist hierfür, wie ausgeführt, nicht erforderlich.

Die rechtswidrige Anordnung erlegt der Klägerin eine Verpflichtung auf und verletzt sie deshalb in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

3. Die Klage ist jedoch nicht begründet, soweit sie sich gegen die in Ziffer 6 des angefochtenen Bescheides getroffene Gebührenfestsetzung richtet.

a) Der Gebührenfestsetzung fehlt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht an einer Rechtsgrundlage. Die Festsetzung findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 KG.

Das Tätigwerden der Beklagten bei der Entgegennahme und Prüfung der Sammelanzeige vom 14. August 2012 stellt eine kostenpflichtige Amtshandlung i.S. des Art. 1 Abs. 1 KG dar. Die Tätigkeit der Beklagten erschöpft sich im Rahmen des § 18 KrWG nicht in der bloßen Entgegennahme und Erfassung der Anzeige. Vielmehr sind die zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Sammlung und Verwertung nach § 18 Abs. 2 KrWG zwingend vorgeschriebenen Nachweise auf ihre Vollständigkeit hin zu überprüfen. Diese Angaben sollen der Behörde eine umfassende Prüfung insbesondere dahingehend, ob der gewerblichen Sammlung möglicherweise überwiegende öffentliche Interessen i.S. des § 17 Abs. 3 KrWG entgegenstehen, ermöglichen (Versteyl/Mann/Schomerus, Kreislaufwirtschaftsgesetz, 3. Aufl. 2012, § 18 Rn. 12). Zudem muss auch der zuständige öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG zur Stellungnahme aufgefordert werden, um ein mögliches Entgegenstehen öffentlicher Interessen beurteilen zu können. Des Weiteren hat die Beklagte die angezeigte Sammlung auch mit Nebenbestimmungen i.S. des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG versehen, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 KrWG sicherzustellen.

b) Auch kann sich die Beklagte bei der Gebührenbemessung am künftigen Kostenverzeichnis orientieren.

Grundsätzlich bemisst sich nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KG die Höhe der Gebühren nach dem Kostenverzeichnis. Nachdem für die Entgegennahme und Prüfung von Anzeigen nach § 18 KrWG (noch) keine Tarifstelle im Kostenverzeichnis vorhanden ist, ist die Beklagte nach Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG berechtigt, eine Gebühr zwischen fünf bis fünfundzwanzigtausend Euro zu erheben. Dass die Beklagte sich im Interesse einer (künftigen) gleichmäßigen Gebührenhöhe in diesem Rahmen am künftigen Kostenverzeichnis orientiert, ist nicht zu beanstanden.

Das künftige Kostenverzeichnis sieht unter Tarif Nr. 8.I.0/2.1.2 bei gewerblichen Sammlungen, falls Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 KrWG geboten sind, eine Gebühr von 100 bis 6.000 Euro vor. In der Begründung zur Tarifstelle heißt es, falls die Prüfung der Anzeige keine weiteren Maßnahmen erfordere, sei bei gewerblichen Sammlungen eine Gebühr von 100 bis 1000 Euro festzusetzen. Die Beklagte hat zur näheren Ermittlung der Gebühr einen Verteilungsschlüssel aus gesammelter Tonnage und Laufzeit der gewerblichen Sammlung gewählt und sich hierbei an der Berechnung der Gebühren für die Erteilung einer abfallrechtlichen Transportgenehmigung orientiert. Sie hat sich damit von sachgerechten Erwägungen leiten lassen, die auch die Klägerin nicht in Frage gestellt hat. Die im angefochtenen Bescheid festgesetzte Gebühr von 600 Euro bewegt sich in dem (künftig) vom Kostenverzeichnis vorgegebenen Rahmen und ist nicht zu beanstanden.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.  

Beschluss

Der Streitwert wird auf 3.100 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 3 GKG. Soweit die Klägerin den Bescheid der Beklagten nur teilweise, nämlich in Ziffer 3 und Ziffer 4 (nur hinsichtlich der Standortliste) angegriffen hat, war ausgehend vom Auffangstreitwert (§ 52 Abs. 2 GKG) ein Streitwert von 2.500 Euro anzusetzen. Soweit die Gebührenfestsetzung angegriffen wurde, beträgt der Streitwert 600 Euro (§ 52 Abs. 3 GKG). Die Werte der Streitgegenstände sind zusammenzurechnen (§ 39 Abs. 1 GKG).